Идеологическим стержнем перестройки был
Перестройка главных институтов государства
Каждый этап реорганизации государственной системы обосновывался в ходе перестройки разными идеологическими концепциями. Они становились все более радикальными и все более отходили от главных принципов советского жизнеустройства. Вначале (до января 1987 г.) был выдвинут лозунг «Больше социализма!», затем лозунг «Больше демократии!» — это был период культурной подготовки. С 1988 г. начинаются радикальные изменения всех подсистем государства.
Органы государственной власти.
В 1988 г. через т.н. Конституционную реформу была изменена структура верховных органов власти и избирательная система. Был учрежден новый высший законодательный орган — Съезд народных депутатов СССР, который собирался один раз в год. Он избирал из своего состава Верховный Совет СССР, Председателя и первого заместителя Председателя ВС СССР.
Съезд состоял из 2250 депутатов, из них 750 от территориальных и 750 от национально-территориальных округов, а также 750 от общесоюзных общественных организаций (100 мандатов выделялось КПСС, 100 профсоюзам, 75 комсомолу и т.д.). Резерв в виде трети мандатов давал руководителям КПСС гарантированное большинство, т.к. и распределение мандатов по общественным организациям, и подбор в них персонального состава кандидатов находились еще под контролем партийных органов. В правовом отношении новый избирательный закон содержал множество противоречий, и его искусственность была очевидной. «Советские женщины» имели 75 мандатов, а «советские мужчины» ни одного — только потому, что существовал Комитет советских женщин. Рабочих и колхозников среди народных депутатов было 23,7%.
Формально, Конституция СССР с поправками 1988 г. и новый избирательный закон были гораздо менее демократическими, чем конституции 1936 и 1977 г. Выборы народных депутатов не были вполне равными и прямыми. Треть состава избиралась в «общественных организациях», причем их «делегатами». В округах на каждый мандат депутата пришлось по 230,4 тыс. избирателей, а в «общественных организациях» — по 21,6 избирателей (в десять с лишним тысяч раз меньше!). Меньшим было здесь и число кандидатов на место депутата (1,2). Если бы на выборах от КПСС (как одной из «общественных организаций») было бы выдвинуто столько же кандидатов на место, как в округах, никто из руководства не стал бы депутатом.
На выборах не соблюдался и принцип «один человек — один голос». Академик, будучи членом ЦК КПСС и членом Филателистического общества СССР, голосовал 4 раза: в округе и в трех общественных организациях (некоторые категории граждан могли голосовать десяток раз).
Верховный Совет СССР создавался как постоянно действующий законодательный и распорядительный орган, который избирался тайным голосованием народными депутатами СССР из их числа сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава. ВС СССР состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей. Избранный в 1989 г. ВС СССР был первым за советское время, среди депутатов которого практически не было рабочих и крестьян, подавляющее большинство его членов составляли ученые, журналисты и работники управления.
В марте 1990 г. был принят закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР». Вместо обычного для советской системы «коллегиального главы государства» (Президиума ВС СССР) был учрежден пост президента с большими полномочиями (он был и Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами СССР, назначал и смещал военное командование). Президент представлял ВС СССР, а затем Съезду народных депутатов на утверждение и освобождение от должности председателя правительства СССР, Верховного суда, Генерального прокурора, председателя Высшего арбитражного суда СССР и персональный состав Комитета конституционного надзора СССР.
Президент имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных районах страны, ввести временное президентское правление. Он возглавлял Совет безопасности СССР, члены которого назначались по согласованию с ВС СССР. Поначалу был создан и Президентский совет, который был упразднен в ноябре 1990 г. ввиду неработоспособности.
Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в который входили вице-президент СССР и президенты республик. Решения этого Совета принимались большинством не менее двух третей голосов. Президент СССР должен был избираться прямыми выборами, но в первый раз «в порядке исключения» он был избран народными депутатами СССР (в 1990 г. уже нельзя было надеяться, что М.С.Горбачев будет избран на прямых выборах). 20 марта 1991 г. был принят закон, по которому упразднялся Совет Министров СССР и создавалось правительство нового типа — Кабинет Министров СССР при Президенте, с более низким статусом и более узкими функциями, нежели традиционный Совмин. Это была половинчатая попытка перейти от давно воспринятой Россией германской традиции устройства исполнительно-распорядительной власти к американской.
Изменения в местных органах государственной власти начались с эксперимента, проведенного во время выборов 1987 г. В 5% районов СССР выборы проводились на состязательной основе: на 94 тыс. мандатов было выдвинуто свыше 120 тыс. кандидатов. В 1988 г. был принят новый закон «О выборах народных депутатов СССР» и об изменениях в Конституции. Был введен институт председателей Советов всех уровней и президиумов местных Советов, которые взяли на себя функции исполкомов. Работники исполкомов и руководящие партийные работники не могли быть избраны депутатами Советов — это должно было означать шаг к отстранению аппарата и партии от власти.
Важные изменения внес Закон 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Было введено понятие «коммунальная собственность» и определено, что экономическую основу местных Советов составляют природные ресурсы (земля, вода, лес и пр.) и собственность, служащая источником получения доходов — предприятия и другие объекты, находящиеся на территории Совета. Советы вступали с ними в хозяйственные отношения на налоговой и договорной основе (причем сами Советы получили право устанавливать ставки налогов с прибылей предприятий коммунальной собственности, вводить местные пошлины, сборы и налоги, арендную плату, формировать валютные фонды). Это было важным шагом в разделении общенародной собственности и децентрализации государственной власти, большой уступкой местничеству.
В связи с межнациональным конфликтом в Нагорно-Карабахской АО Азербайджанской ССР 12 января 1989 г. был создан чрезвычайный орган местной власти — Комитет особого управления НКАО, который подчинялся непосредственно ВС СССР. Полномочия Совета народных депутатов НКАО временно приостанавливались, и вся полнота власти была передана этому Комитету. В январе 1990 г. в НКАО было объявлено чрезвычайное положение.
Изменения в политической системе.
В 1988 г. появились первые массовые политические организации с антисоветскими и антисоюзными платформами — «Народные фронты» в республиках Прибалтики. Они возникли при поддержке руководства ЦК КПСС и вначале декларировали цель защиты «гласности», постепенно, но быстро переходя к лозунгам сначала экономического («республиканский хозрасчет»), а потом и политического сепаратизма.
Антисоветская оппозиция на I съезде народных депутатов организационно оформилась как Межрегиональная депутатская группа, программа которой была изложена в «Тезисах к платформе МДГ» в сентябре 1989 г. МДГ сразу стала использовать «антиимперскую» риторику и вступила в союз с лидерами сепаратистов. Два главных требования МДГ сыграли большую роль в дальнейшем процессе — отмена 6-й статьи Конституции СССР (о «руководящей роли КПСС») и легализация забастовок. Был также выдвинут лозунг «Вся власть Советам!» как средство подрыва гегемонии КПСС (впоследствии Советы были объявлены прибежищем партократов и стали ликвидироваться). Вопрос об отмене 6-й статьи не был включен в повестку дня II Съезда народных депутатов СССР Верховным Советом СССР (не хватило нескольких голосов). Перед открытием Съезда 12 декабря 1989 г. МДГ обратилась с призывом ко всеобщей политической забастовке в поддержку требований об отмене 6-й статьи. Но большинство на Съезде также отказалось включить вопрос в повестку дня.
Парадоксальное положение сложилось с принятием Закона о конституционном надзоре и выборами в Комитет конституционного надзора. Против этого важного шага в сторону правового государства выступили демократы — прежде всего потому, что статья 74 Конституции СССР провозглашала приоритет союзного закона над республиканским. Обращение к праву затруднило бы сепаратистскую деятельность демократов. Таким образом, уже в 1989 г. речь шла не о реформировании, а о сломе советского государства.
На III Съезд сама КПСС, согласно решению состоявшегося накануне Пленума ЦК КПСС, внесла «в порядке законодательной инициативы» проект «Закона СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы (статьи 6 и 7 Конституции СССР)». Отмена 6-й статьи была «упакована» в один пакет с необычным изменением (введением поста Президента). «Послушное большинство» приняло Закон, правовая основа, на которую опиралась руководящая роль КПСС, была устранена, что вынуло стержень из всей политической системы государства.
Президент СССР (бывший одновременно Генеральным секретарем КПСС) вышел из-под контроля партии. Ее Политбюро и ЦК были сразу практически отстранены от участия в выработке решений. Упразднение в 1989 г. номенклатуры вместе с лишением КПСС правовых оснований для влияния на кадровую политику, освободило от контроля партии республиканские и местные элиты. Государственный аппарат превратился в сложный конгломерат сотрудничающих или противоборствующих групп и кланов.
Легализация забастовок дала мощное средство шантажа союзной власти и поддержки политических требований антисоветской оппозиции — лидеры МДГ прямо призывали шахтеров Кузбасса бастовать, и эти забастовки сыграли большую роль в подрыве государства.
В январе 1990 г. было создано радикальное движение «Демократическая Россия» («демократы»), которое положило в основу своей идеологии
Вооруженные силы. Правоохранительные органы.
Реорганизация этих институтов государства проходила в обстановке жесткой идеологической кампании против КГБ, МВД и армии. Считая их наиболее консервативной частью советского государства, идеологи перестройки стремились их психологически разоружить. На деле проводилась акция по разрушению положительного образа всех вооруженных сил в общественном сознании и по подрыву самоуважения офицерского корпуса.
Большое разрушительное значение для армии имело утверждение приоритета демократических идеалов перед воинской дисциплиной (в 1991 г. интенсивно внедрялась мысль, что солдат не должен выполнять приказы, идущие вразрез с «общечеловеческими ценностями» — такие заявления вынуждены были делать даже высшие должностные лица Министерства обороны). Нарастали требования о прохождении службы призывниками только в своих республиках — подготовка к расчленению Советской армии по национальному признаку.
Основные процессы, сказавшиеся на армии, были связаны с объявленным прекращением холодной войны, крупным разоружением и сокращением вооруженных сил, ликвидацией Варшавского договора и выводом советских войск из стран Восточной Европы; конверсией оборонной промышленности СССР. Большое влияние оказывал и нарастающий экономический кризис, затруднивший снабжение и перевооружение армии, социальное обустройство увольняемых офицеров. Кроме того, обострялись политические и межнациональные конфликты, в которые вовлекалась армия.
Важные изменения проходили не столько в структуре, сколько в процессе принятия государственных решений, которые определяли место того или иного института в государстве. Военное руководство было отстранено от участия в решении важнейших военно-политических вопросов. Так, поразившее весь мир заявление М.С.Горбачева 15 января 1986 г. о программе полного ядерного разоружения СССР в течение 15 лет, было неожиданностью для военных.
В 1986 г. была создана межведомственная комиссия по разоружению (из руководителей МИД, Министерства обороны, КГБ, военно-промышленной комиссии Совета министров и ряда отделов ЦК КПСС — «большая пятерка»). В ней нарастала напряженность, дошедшая 10 марта 1990 г. до открытого конфликта, из-за того, что договоренности с США по разоружению не только не согласовывались, но даже не доводились до сведения комиссии. Так, не удалось обнаружить никаких сведений о подготовке решения об уничтожении лучшего в мире ракетного комплекса «Ока», о котором открыто вообще не было речи на переговорах. Начальник Генштаба М.А.Моисеев доложил, что в результате маневров Э.А.Шеварднадзе США получили право иметь 11 тыс. боеголовок против 6 тыс. для СССР. После этого конфликта комиссия были ликвидирована.
В связи с переходом к рыночной экономике стали создаваться новые органы, в которых не было необходимости при советской системе хозяйства. В 1986 г. образовано как общесоюзный орган Главное управление государственного таможенного контроля, преобразованное в 1991 г. в Таможенный комитет СССР (в 1991 г. был утвержден новый Таможенный кодекс СССР). В январе 1990 г. учреждена Главная государственная налоговая инспекция.
В 1987 г. в составе УВД стали создаваться отряды милиции особого назначения (ОМОН), предназначенные для охраны общественного порядка во время митингов и демонстраций. В 1989 г. на вооружение милиции была принята резиновая дубинка, что имело большое символическое значение. В 1989-1991 гг. произошло внешне малозаметное, но важное изменение всех правоохранительных органов (МВД, КГБ, суда и прокуратуры) — уход большой части квалифицированных кадров. К этому побуждали две причины: сильное давление прессы, которая дискредитировала эти органы, и быстрое относительное понижение зарплаты, которое в этих органах невозможно компенсировать побочными заработками.