Отдавая дань компетентности и деловым качествам Фрадкова, Владимир Путин указал в первую очередь на бескорыстие Фрадкова. Будучи заместителем министра внешней торговли, Михаил Фрадков определил одного из своих сыновей в Петербургское суворовское училище, направив его на непрестижную в те годы военную карьеру. Фрадков без возражений ушел в начале 2000 года с поста министра торговли. Позднее не возражал он и против решения Путина о ликвидации налоговой полиции. «Это, – отметил Путин, – человек, который отличился в борьбе с коррупцией».
3 и 4 марта Михаил Фрадков провел серию консультаций и встреч в Государственной Думе. 5 марта он выступил здесь с программной речью, а также ответил на немногочисленные вопросы. Он сказал, в частности, о том, что формирование Кабинета будет происходить одновременно с административной реформой, что правительство будет меньшим по составу и числу министров и будет строиться на трех уровнях: министерства, федеральные службы и федеральные агентства. У премьера будет только один заместитель, и он, Фрадков, хотел бы видеть на этом посту Александра Жукова.
Подавляющим большинством голосов Дума утвердила Михаила Ефимовича Фрадкова на посту премьера. Уже на следующий день он занял главный кабинет в Белом доме и приступил к интенсивной работе по формированию кабинета министров. В этой работе принимал участие и Александр Жуков, а также главные деятели администрации президента. О результатах этой работы и о новом составе правительства мы узнали менее чем через неделю. Одновременно мы узнали о существенной и очень быстро проведенной административной реформе, изменившей саму структуру нового правительства.
Административная реформа
Структура органов исполнительной власти Российской Федерации складывалась в 90-е годы на основе субъективных решений, стихийно, и менялась от случая к случаю без необходимого изучения и анализа. Россия находилась в эти годы в состоянии перманентных политического и экономического кризисов, и разработка более четкой, стабильной и эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти не входила в число приоритетных задач.
Конституция Российской Федерации определяла полномочия Правительства России и его отношения с Президентом и Государственной Думой, но не его структуру. Все предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти должен был разрабатывать, согласно Конституции РФ, Председатель Правительства и выносить эти предложения на утверждение Президента РФ «не позднее недельного срока» после назначения Председателя Правительства.
Оказавшись в августе 1999 года на посту Председателя Правительства, Владимир Путин не мог не увидеть множества недостатков сложившейся в предыдущие годы структуры всех федеральных органов исполнительной власти. Однако изменения, которые внесены в эту структуру в 2000–2003 годах, были минимальны, они ограничились лишь «тонкой настройкой», о которой не раз говорил премьер Михаил Касьянов.
Подготовительная работа по перестройке структур власти велась, и над проектами административной реформы работало уже в 2000–2003 годах несколько групп специалистов. Одна из таких групп работала в составе Правительства, и ее возглавляли как Михаил Касьянов, так и вице-премьер Борис Алешин. В одном из интервью для печати Алешин говорил, что правительственная комиссия по административной реформе уже к 1 января 2004 года провела «титаническую работу» и проанализировала четыре тысячи из пяти тысяч функций органов государственной власти. При этом она нашла, что восемьсот таких функций являются избыточными, триста пятьдесят – дублирующими и около пятисот требуют сокращения масштабов исполнения.
Вторая группа по административной реформе была создана как Рабочая группа Государственного совета РФ по подготовке реформы органов государственной власти и управления. Ее возглавил Юрий Лужков. Эта группа провела масштабное исследование как зарубежного, так и российского опыта государственного управления и предложила учредить в России новую структуру федеральных органов исполнительной власти, которые должны включать в состав 13 федеральных министерств, 8 федеральных служб России, 14 федеральных агентств и 17 федеральных надзоров России. Из этих пятидесяти двух федеральных органов исполнительной власти одиннадцать должны войти в состав президентского блока управления. Свои предложения комиссия Госсовета не только внесла на рассмотрение Президента Владимира Путина, но и опубликовала в виде книги «Путь к эффективному государству» (М., 2003).
Третья группа по административной реформе работала в администрации Президента под руководством Дмитрия Козака. Она имела возможность использовать разработки и других групп. Однако в целом ее схема отличалась от схемы Госсовета и Правительства. Группа Козака предлагала не четырехзвенное, а трехзвенное построение органов исполнительной власти. Первое звено – это правоустанавливающие министерства, второе – правоприменительные службы, третье звено должны были образовать контролирующие надзоры, а также государственные агентства, которые должны оказывать государственные услуги населению и бизнесу.
При этом все органы исполнительной власти четко разделялись на два блока: те, что находились в подчинении Президента, и те, что находились в ведении Правительства. Первоначальная схема, утвержденная указом Президента 9 марта 2004 года, предусматривает создание пятнадцати министерств, тридцати двух служб, в том числе служб по надзору, и двадцати шести агентств. Позднее в эту достаточно стройную структуру были внесены не слишком большие изменения.
Предложения по персональному составу органов исполнительной власти готовились заранее в президентской администрации. Но все консультации на этот счет проводились в закрытом порядке. Во всяком случае в печать не просочилось никаких сведений. О новом составе Правительства мы узнали только 8 марта, когда в Кремле состоялось специальное заседание полного состава Кабинета министров под председательством Владимира Путина.
Предложения о назначении новых министров вносил, обращаясь к Президенту, премьер Михаил Фрадков. Каждый из министров, чья фамилия называлась, вставал с места – перед коллегами, перед Президентом и перед телевизионными камерами. Уже на следующий день Правительство провело в новом составе первое заседание.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок президента
Министром внутренних дел Российской Федерации был назначен генерал-полковник Рашид Нургалиев, который уже работал на этом посту с начала года. Нургалиев – чекист, и в прессе писали о нем как о «потомственном чекисте», так как его отец, как и Рашид, возглавлял в Карелии одну из исправительно-трудовых колоний. На работу в столичные структуры ФСБ Нургалиев перешел в 1995 году, возглавив один из отделов в управлении собственной безопасности. В 1998 году он перешел в администрацию Президента, возглавив один из отделов Главного контрольного управления. Руководителем этого управления был в то время Владимир Путин.
В 2002 году Рашид Нургалиев был назначен на должность первого заместителя министра внутренних дел. Новому гражданскому министру Борису Грызлову нужен был заместитель из опытных профессионалов. Теперь Нургалиев сам возглавил МВД.
Министром по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям был снова назначен Сергей Шойгу. Предлагая эту кандидатуру, Михаил Фрадков заметил, что Шойгу не нуждается в каком-то особом представлении. Сергей Шойгу возглавляет свое ведомство с 1991 года. Он также генерал-полковник.
Министром иностранных дел был назначен Сергей Лавров. Это опытный профессиональный дипломат, который еще в 1992–1994 годы стал заместителем министра иностранных дел РФ, а затем в течение десяти лет занимал пост постоянного представителя Российской Федерации при ООН. От имени России он принимал участие в работе Совета безопасности ООН.
Бывший российский министр иностранных дел Игорь Иванов переведен Путиным на пост секретаря Совета безопасности России. Министром обороны РФ остался, как и следовало ожидать, Сергей Иванов, занимающий этот пост с весны 1991 года. Сохранил пост министра юстиции и Юрий Чайка, возглавивший это министерство еще в августе 1999 года.
Федеральную службу безопасности России, как и в прежние годы, возглавил Николай Патрушев. Не изменилось руководство и других служб и агентств президентского блока – Государственной фельдъегерской службы, Службы внешней разведки, Службы по контролю за оборотом наркотических средств, Федеральной службы охраны, а также Федерального агентства по управлению специальными программами Президента и Федерального агентства по управлению делами Президента РФ.
Федеральные органы исполнительной власти. Блок правительства
Еще при утверждении своей кандидатуры на пост премьера в Государственной Думе Михаил Фрадков сказал, что у него в правительстве будет только один заместитель, и он хотел бы видеть на этом посту Александра Жукова, 48-летнего политика и депутата Думы, специалиста по экономике и финансам, давнего председателя Комитета Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. По словам Фрадкова, он давно знает А. Жукова и полностью доверяет ему. Жуков стал единственным деятелем нового правительства, который состоял также в руководстве партии «Единая Россия» – он был членом Центрального политического совета этой партии. Александр Жуков окончил экономический факультет МГУ, и по специальности он экономист-математик. С 1980 до 1991 года он работал на разных должностях в Главном валютно-экономическом управлении Министерства финансов СССР. После полугода обучения в США А. Жуков стал вице-президентом акционерного общества «Автотракторэкспорт». С 1993 года стал работать в Думе. Он не причислял себя к либерал-демократам и во второй Думе примыкал к группе «Регионы России», занимавшей центристские позиции.
Предложение возглавить Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации получил Михаил Зурабов, который работал еще с 1999 года главой Пенсионного фонда. В состав этого министерства вошли федеральная служба по труду и занятости, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму. М. Зурабов по профессии экономист-кибернетик, он окончил в 1975 году Московский институт управления им. Орджоникидзе. Более 15 лет М. Зурабов работал как инженер и как начальник лаборатории монтажной технологии. В 90-е годы он возглавил большую московскую страховую кампанию МАКС, потом занимал посты заместителя министра здравоохранения РФ и советника президента РФ. С мая 1999 года и по март 2004 года М. Зурабов возглавлял Пенсионный фонд РФ. Именно в эти годы Пенсионный фонд сумел наладить относительно регулярную выплату пенсий и пособий, размер которых удалось увеличить не только по номиналу, но и по реальной, покупательной способности. Но теперь на Зурабова был возложен новый и очень большой объем обязанностей и забот, для успешного выполнения которых недостаточно одних лишь качеств компетентного чиновника. На новом посту необходимы и качества публичного политика, которых в прошлом Зурабов российской общественности не демонстрировал. «У Зурабова много талантов чиновника и бизнесмена, – говорили о нем знающие люди, – но он совершенно не подходит на роль руководителя социальной сферы».
Совсем новым человеком в составе исполнительной власти и в мире высшего чиновничества стал Александр Соколов, ректор Московской консерватории. Он назначен на пост министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. В состав этого министерства вошли федеральные агентства по культуре и кинематографии, по печати и массовым коммуникациям и архивное агентство. В день своего назначения А. Соколов находился с визитом в Японии, и оно, как можно понять, было с ним согласовано заранее. Вопросы, связанные с работой СМИ, и особенно телевидения, были предметом очень жаркой полемики в предыдущие годы, и поэтому можно понять В. В. Путина, который хотел иметь в этой деликатной сфере управления нового и не опутанного корпоративными связями человека.
А. Соколов окончил музыкальное училище по классу скрипки и историко-теоретический факультет Московской государственной консерватории. В 90-е годы он работал проректором этой консерватории, а в 2001-м избран ректором Московской консерватории. Он доктор искусствоведения. Коллеги характеризовали А. Соколова и как блестяще образованного человека, и как умелого менеджера.
Также новым человеком в составе исполнительной власти стал Андрей Фурсенко, которому предложили возглавить Министерство образования и науки Российской Федерации. Фурсенко – физик, доктор физико-математических наук, в 1991 году занимал пост заместителя директора знаменитого среди ученых Ленинградского физико-технического института им. А. Ф. Иоффе. В этом же году он ушел из дирекции института и возглавил региональный фонд научно-технического развития Санкт-Петербурга. Российская наука оказалась в крайне трудной ситуации и должна была сама позаботиться о выживании – в том числе и с использованием рыночных механизмов. Созданный при участии А. Фурсенко Инновационный технологический центр сумел реализовать более 80 высокотехнологических проектов и привлечь для их финансирования 13 млн долларов. Для науки это была в 90-е годы немалая цифра. Еще в 2001 году А. Фурсенко перешел на работу в Минпромнауки РФ и некоторое время выполнял здесь обязанности министра.
Теперь его обязанности и круг деятельности очень расширились. В состав министерства вошли как Федеральное агентство по науке, так и Федеральное агентство по образованию. В структуре министерства работают федеральные службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, а также по надзору в сфере образования и науки.
Внимание многих наблюдателей и прессы вызвало назначение губернатора Пермской области Юрия Трутнева главой Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Уже по структуре этого министерства нетрудно судить о его полномочиях и ответственности. В состав министерства вошла Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования и федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства и недропользования. «Я наведу порядок с природными ресурсами», – заявил Юрий Трутнев почти сразу после вступления в новую должность.
По образованию Ю. Трутнев горный инженер, он вышел из семьи нефтяников и сам поработал несколько лет помощником бурильщика и оператором по добыче нефти и газа. В 1990–1994 годах он занимался частным бизнесом, но вскоре был избран депутатом Пермского Законодательного собрания, а затем и мэром г. Перми. В декабре 2000 года Ю. Трутнев избран губернатором Пермской области и быстро стал в своей области популярным человеком, проявив немалые организаторские способности и ораторские дарования. Уже в 2003 году Юрий Трутнев входил в десятку самых успешных российских губернаторов. Но он стал первым из губернаторов, который был выдвинут в последние три года на министерский пост.
Министерство природных ресурсов являлось в прежних кабинетах одним из наиболее проблемных. Всего за несколько дней, которые прошли от отставки М. Касьянова до назначения М. Фрадкова, прежний министр природных ресурсов Виталий Артюхов санкционировал выдачу около 70 лицензий на разработку разного рода ресурсов в самых различных регионах страны. С другой стороны, выяснилось, что по многим месторождениям компании, получившие лицензии, так и не начали разработку в полном объеме. О судьбе некоторых месторождений велись разного рода судебные тяжбы. Совершенно нетерпимым было положение и в нефтяной отрасли: добывающая компания создавала цепочку дочерних фирм, которым нефть продавалась по очень низким ценам. И только последняя из этих «дочек», расположенная где-то в оффшорной зоне за границей, продавала нефть западному потребителю по мировым ценам. Государство открыто обкрадывалось, но оно не могло даже точно установить, сколько именно средств у него воруют. У нового министра сразу же возникло много проблем, и его первые шаги и решения оказались под пристальным вниманием всех почти российских СМИ.
Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации возглавил Виктор Христенко, человек в правительстве не новый. Как руководитель или чиновник В. Христенко начинал в Челябинской области, где окончил политехнический институт по специальности «инженер-экономист». Он учился затем в Московском институте управления, а еще через десять лет в Академии народного хозяйства при правительстве РФ. Дипломированный экономист и управленец, В. Христенко накопил немалый опыт в разных структурах власти в Челябинске и в Челябинской области. В Москву В. Христенко приглашен в 1997 году на должность заместителя министра финансов РФ. При Сергее Кириенко он стал одним из вице-премьеров. При Е. Примакове Христенко вернулся в министерство финансов, но в кабинетах С. Степашина и В. Путина он опять занял пост вице-премьера и сохранил его в кабинете М. Касьянова. Виктор Христенко не пытался решать политических проблем, но он оказался очень эффективным управленцем. Уходя в отставку 24 февраля 2004 года, М. Касьянов предложил назначить Христенко исполняющим обязанности премьера, назвав его самым опытным, технологичным и системным из членов правительства. Похоже, что Владимир Путин разделяет эту оценку. Многие крупные иностранные менеджеры считали, что относительная эффективность кабинета М. Касьянова держится в значительной мере на успешной работе таких вице-премьеров, как В. Матвиенко и В. Христенко, а также вице-премьера Алексея Гордеева.