Соображения вроде тех, которые я рассматривал в категории внешних эффектов, используются для обоснования буквально всех мыслимых видов государственного вмешательства. Однако во многих случаях такие обоснования суть лишь результаты одностороннего освещения вопроса, а не добросовестное применение концепции внешних эффектов. Эти эффекты — палка о двух концах. Они могут послужить причиной как для сужения деятельности государства, так и для ее расширения. Внешние эффекты мешают добровольному взаимообмену, потому что очень сложно установить факт и измерить степень их воздействия на третьих лиц. Но с этой же сложностью сопряжена и деятельность государства. Трудно установить, когда внешние эффекты достаточно велики, чтобы оправдать издержки, связанные с их преодолением, и еще труднее распределить эти издержки надлежащим образом. В результате, когда государство делает что-то для преодоления внешних эффектов, оно отчасти создает дополнительный набор внешних эффектов тем, что не взыскивает с индивидов, сколько положено, и не компенсирует надлежащим образом их затрат. Какие эффекты серьезнее: исходные или новые, — зависит в каждом отдельном случае от конкретных обстоятельств, и ответить на этот вопрос можно лишь в самых общих чертах. Далее, использование государства для преодоления внешних эффектов само по себе имеет весьма важный внешний эффект, не имеющий отношения к конкретному поводу, вызвавшему соответствующие административные действия. Каждый акт государственного вмешательства имеет своим непосредственным результатом сужение области индивидуальной свободы, а опосредованно угрожает сохранению свободы в силу причин, указанных в первой главе.
Наши принципы не дают однозначных рецептов насчет того, в каких пределах уместно пользоваться государством для совместного выполнения задач, которые нам сложно или невозможно выполнить с помощью строго добровольного взаимообмена. В каждом случае, когда предлагают прибегнуть к государственному вмешательству, нам следует составить балансовую ведомость и за писать в разные ее графы преимущества и недостатки такого вмешательства. Наши принципы говорят нам, какие факторы следует записать слева, а какие — справа, и дают нам основания решать, какое значение следует придавать разным факторам. В частности, нам всегда следует заносить в графу недостатков, связанных с любым обсуждаемым государственным вмешательством, его внешний эффект, заключающийся в том, что оно представляет угрозу для свободы, и мы обязаны придавать этому эффекту большое значение. Какое именно значение нужно придавать ему или другим факторам, зависит от обстоятельств. Например, если уже существующее государственное вмешательство невелико, мы придадим меньшее значение отрицательным результатам дополнительного государственного вмешательства. Прежде всего по этой причине многие либералы былых времен, вроде Генри Саймонса, писавшие в то время, когда масштабы государственной деятельности были по сегодняшним понятиям невелики, готовы были возложить на государство такие обязанности, которых сегодняшние либералы уже не одобрят, — так разрослись теперь государственные полномочия.
{8}
. Нет рецептов, которые подсказали бы нам, где остановиться. Мы вынуждены полагаться на собственные, отнюдь не безукоризненные суждения, а когда мы пришли к какому-нибудь суждению — на свою способность убедить других в его истинности или на их способность нас переубедить. Как и во всем остальном, нам приходится полагаться на некий консенсус, к которому приходят несовершенные и предубежденные люди в результате свободного обсуждения, действуя методом проб и ошибок.
Заключение
Государство, которое поддерживает законопорядок, определяет права собственности, служит нам средством модификации прав собственности и других правил экономической игры, выносит третейские решения по поводу разных толкований этих правил, обеспечивает соблюдение контрактов, благоприятствует конкуренции, обеспечивает кредитно-денежную систему, противодействует техническим монополиям и преодолевает «внешние эффекты» (достаточно важные, по общему мнению, для того, чтобы оправдать государственное вмешательство), выступает в качестве дополнительной силы по отношению к частной благотворительности и семье в деле защиты недееспособных (будь то умалишенные или дети) — такое государство, несомненно, выполняет важные функции. Последовательный либерал не является анархистом.
Но очевидно также, что такое государство будет иметь четко ограниченные функции и воздержится от многих видов деятельности, которыми занимаются сегодня федеральное правительство и правительства штатов в Америке, а также правительства других западных стран. В последующих главах некоторые из этих видов деятельности будут рассмотрены несколько подробнее, а кое-какие из них были уже затронуты выше, однако, чтобы очертить ту роль, которую либерал оставит за государством, имеет смысл просто перечислить под конец этой главы некоторые мероприятия, которые проводит в настоящий момент правительство США и которые, на мой взгляд, нельзя оправдать в свете вышеозначенных принципов.
1. Программы поддержания паритетных цен на сельскохозяйственные продукты.
2. Импортные тарифы или ограничения на экспорт, такие, как нынешние квоты на импорт нефти, сахарные квоты и т. п.
3. Государственный контроль над объемом производства, например, посредством фермерской программы или через пропорциональное распределение нефти, осуществляемое Техасской железнодорожной комиссией.
4. Контроль над квартплатой (rent control), вроде того, который все еще практикуется в Нью-Йорке, или более общий контроль над ценами и заработной платой, введенный во время и после Второй мировой войны.
5. Законодательно установленные минимальные ставки заработной платы или максимальные цены, такие, как законодательно установленный максимум в 0 %, который коммерческий банк может выплачивать по вкладам до востребования, или законодательно фиксированные максимальные проценты, которые могут выплачиваться на сбережения и срочные депозиты.
6. Детальное регулирование областей экономической деятельности, такое, как регулирование транспорта Комитетом по межштатному транспорту и торговле. Когда такое регулирование первоначально ввели для железных дорог, его еще можно было оправдать соображениями технической монополии, но они теперь не приложимы ни к одному виду транспорта. Другой пример — детальное регулирование банковского дела.
7. Аналогичный пример, заслуживающий особого внимания, поскольку он связан с цензурой и нарушениями свободы слова, — это контроль над радио и телевидением, осуществляемый Федеральной комиссией по связи (Federal Communications Commission).
8. Нынешние программы социального обеспечения, особенно программы помощи престарелым и пенсионного обеспечения, по сути дела заставляющие людей (а) расходовать определенную часть своих доходов на покупку страховки на пенсию по старости и (б) покупать страховку у государственной компании.
9. Существующие в различных штатах и городах законы о лицензировании, разрешающие заниматься определенными видами производственной и хозяйственной деятельности только держателям соответствующих лицензий (когда лицензия — это нечто большее, чем просто налог, который должен платить каждый занимающийся соответствующей деятельностью).
10. Так называемые программы социального жилья и масса других субсидированных программ, направленных на расширение жилищного строительства, таких, как гарантирование ипотечной деятельности, осуществляемое Федеральным управлением жилищного строительства (FHA) и Управлением по делам ветеранов (VA) и т. п.
11. Воинская повинность в мирное время. Принципам свободного рынка соответствует добровольная армия, иными словами, наем солдат на службу. Непростительно не платить цену, требуемую для привлечения надлежащего числа солдат. Нынешняя система неравноправна и произвольна, она серьезно ущемляет свободу молодых людей распоряжаться своей жизнью и, скорее всего, обходится еще дороже, чем рыночная альтернатива (другое дело — всеобщее военное обучение для подготовки резервистов на случай войны; его можно оправдать, исходя из либеральных позиций).
12. Парки и заповедники, о чем уже говорилось выше.
13. Законодательный запрет на доставку почты с целью получения прибыли.
14. Платные автодороги, которые обслуживаются государством и принадлежат ему, о чем см. выше. Этот список далеко не полон.
Глава III Контроль над деньгами
«Полная занятость» и «экономический рост» сделались за последние десятилетия излюбленными предлогами для расширения государственного вмешательства в экономические дела. Говорят, что свободная частнопредпринимательская экономика по природе своей нестабильна. Если ее предоставить самой себе, она приведет к регулярно повторяющимся циклам чередующихся подъемов и спадов. Поэтому в дело должно вмешаться государство, которое убережет экономику от разброда и шатаний. Такие доводы звучали особенно убедительно во время и после Великой депрессии 1930-х годов и послужили одной из главных причин для выбора Нового курса в США и аналогичного расширения государственного вмешательства в других странах. Позднее более популярным лозунгом сделался «экономический рост». Доказывают, что государство должно по заботиться о развитии экономики, дабы предоставить необходимые средства для «холодной войны» и продемонстрировать неприсоединившимся странам, что демократия способна развиваться быстрее, чем коммунистическое государство.
Эти аргументы способны только ввести нас в заблуждение. На самом деле Великая депрессия, как и большинство других периодов высокой безработицы, явилась результатом правительственной бесхозяйственности, а не нестабильности, присущей частной экономике. Ответственность за кредитно-денежную политику была возложена на особый государственный орган — Федеральную резервную систему. В 1930 и 1931 годах она выполняла свои обязанности настолько бездарно, что превратила в настоящую катастрофу сокращение деловой активности, которое могло бы пройти достаточно спокойно (см. разбор этой проблемы ниже, с. 69–76). Точно так же и сегодня правительственные меры являются одним из важнейших факторов, тормозящих экономический рост в США. Тарифы и прочие ограничения международной торговли, тяжелое налоговое бремя, сложная и несправедливая структура налогообложения, регулятивные комиссии, установление государством заработной платы и цен и масса других мер побуждают людей злоупотреблять ресурсами и использовать их не по назначению, а также препятствуют инвестированию новых накоплений. И для экономической стабильности, и для роста нам насущно необходимо не расширение государственного вмешательства, а его сокращение.
Такое сокращение все равно оставит за государством важную роль в этих областях. Имеет смысл использовать государство для обеспечения стабильной кредитно-денежной структуры свободного общества, что является важной составляющей его функции по обеспечению стабильной законодательной структуры. Желательно также, чтобы мы использовали государство для обеспечения общей юридической и экономической структуры, которая позволила бы людям развивать экономику, если это согласуется с их ценностями.
Основными областями государственной политики, имеющими отношение к экономической стабильности, являются кредитно-денежная и бюджетная политика. В этой главе обсуждается внутренняя кредитно-денежная политика, в следующей — международная кредитно-денежная структура, а в главе V — бюджетная политика.
В этой и в следующей главах наша задача заключается в том, чтобы удержать курс между двумя подходами, ни один из которых неприемлем, хотя в каждом есть свои плюсы. Сциллу здесь представляет мнение, что чисто автоматический золотой стандарт и осуществим и целесообразен и что он способен разрешить все проблемы, связанные с развитием экономического сотрудничества между индивидами и странами в стабильных условиях. Харибдой является мнение, что необходимость приспосабливаться к непредвиденным обстоятельствам требует передачи широкой дискреционной власти группе специалистов, собранной в некоем «независимом» центральном банке или в какой-то бюрократической организации. Ни тот ни другой подход не дал удовлетворительных результатов в прошлом и маловероятно, чтобы они дали их в будущем.
Либерал в принципе боится концентрации власти. Цель его состоит в том, чтобы сохранить максимальную степень свободы для каждого отдельного индивида, причем так, чтобы свобода одного не мешала при этом свободе другого. По его мнению, для этого необходимо, чтобы власть была рассредоточена. Он с подозрением относится к передаче государству любой функции, которая могла бы быть выполнена посредством рынка, поскольку добровольное сотрудничество заменяется при этом принуждением и поскольку расширение роли государства угрожает свободе в других областях.
Необходимость рассредоточения власти представляет собой особо сложную проблему, когда речь идет о деньгах. По общему признанию, на государстве должна лежать какая-то ответственность за денежные дела. Также по общему признанию контроль над деньгами может явиться мощным средством контроля над экономикой. Заложенная в нем сила ярко выразилась в знаменитом ленинском афоризме о том, что для разрушения общества надо подорвать деньги. Более прозаическим образом сила его выражается в том, насколько контроль над деньгами с незапамятных времен помогал суверену выжимать высокие налоги из населения, причем очень часто без официального согласия законодательного органа, если таковой имелся. Так происходило в старые времена, когда монархи обрезали монеты и пользовались другими подобными уловками, так происходит и в наши дни, когда мы обзавелись более изощренными современными методами, вроде запуска печатного станка или простой подчистки бухгалтерских книг. Проблема заключается в том, как утвердить систему, которая позволит государству нести ответственность за деньги, но в то же время ограничит предоставляемую при этом государству власть и не даст использовать ее для ослабления — а не упрочения — свободного общества.