Структура органов внешнего государственного финансового контроля может быть условно разделена на несколько составляющих: Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.
Российский парламент уполномочен контролировать государственные финансы согласно статье 101 Конституции РФ, наделяющей Госдуму и Совет Федерации Российской Федерации соответствующей властью и контрольными правами.
Парламент в качестве официального органа власти РФ, как демократического государства, осуществляет надзор за расходованием бюджетных средств, что является его полноценным правом и необходимым актом сдерживания и уравновешивания системы, основанной на господстве права и разделении власти.
Нижней и верхней палатами Федерального Собрания Российской Федерации формируются особые структуры по разным финансовым сферам (бюджет, налоги, банки и т. д.), которые наделяются всеми необходимыми полномочиями, позволяющими им осуществлять проверку расходов и доходов в рамках госбюджета, состояния средств внебюджетных фондов с дальнейшим рассмотрением парламентскими палатами с целью принятия, а также контролировать рациональное использование средств государства по целевому предназначению.
Несмотря на это, контроль парламента РФ за государственными финансами не отвечает полностью требованиям, существующим в развитых демократических странах. Для того чтобы соответствовать демократическим нормам, требуется внесение изменений в Конституцию РФ или приобретение представительной властью, как совокупности полномочий депутатов, предоставленных им гражданами, необходимого толкования.
Однако и на сегодня есть некоторые недостатки Федерального Собрания РФ касательно вопросов контроля государственных финансов. Возникают они в результате пробелов в существующих законах по этой проблеме, позволяющих неоднозначную или даже вольную трактовку по поводу занимаемого парламентом места в государственной системе контроля финансирования.
Статья 265 российского кодекса определяет разновидности контроля, которые осуществляют представительные органы власти:
• предварительный – происходит в процессе рассмотрения и планирования не самих законов, а лишь их проектов относительно вопросов бюджета и финансирования;
• текущий – представляет собой проверку и надзор по вопросам бюджетирования, осуществляемые в ходе заседаний различных рабочих групп или слушаний в парламенте;
• последующий – соответственно имеет место при утверждении отчетной документации по бюджетам.
Парламент по запросам депутатов имеет право на получение данных об ошибках и упущениях при бюджетировании и эксплуатации государственных средств. По ним выносят то или иное решение.
Функции парламента в структуре финансового надзора не исчерпываются лишь представленными выше тремя разновидностями контроля. Как показывает многолетний зарубежный опыт и российская практика, контроль парламента намного шире, чем указано в соответствующей статье закона.
На примере устройства и механизма действия Счетной палаты Российской Федерации мы покажем одно из таких противоречий.
Так, Счетная палата РФ при своей контрольно-ревизионной работе обнаружила нецелевой расход средств госбюджета в крупном размере, что подтверждается и последующим финансовым контролем государства. Например, в 2013 г. обнаружен 191 факт нецелевого расходования денег госбюджета. 1583,7 млн. рублей – вот сумма этого расходования, включая нецелевое расходование посредством внебюджетных госфондов.
В результате, как написано в Бюджетном кодексе, после контролирующих мероприятий, выявивших отдельные факты использования денег бюджета не по назначению, руководителям министерств и подчиненных ведомственных организаций, которые допустили или способствовали подобного рода деятельности, и руководству Министерства финансов России направляется целевая информация-представление от палаты об обязательном возвращении в госбюджет РФ растраченных финансов. К тем, кто нарушил соответствующее законодательство, по статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применяется блокировка расходования средств или их изъятие, а также другое финансовое воздействие.
Это ситуация иллюстрирует действие Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим далее вариант нецелевого расходования средств бюджета.
Безусловно, прежде стоит задать вопрос о временной правомочности норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. То есть, обоснованы ли требования вернуть деньги в текущем году, если они были израсходованы не в целевом порядке ранее?
На первый взгляд, подобные решения принимаются в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, но это является таковым только при поверхностном и формальном отношении к экономико-правовой стороне этой процедуры. В системе права Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) федеральный закон про федеральный бюджет является особенным законодательным актом. Статья 104 (ч. 3) взаимосвязана с соответствующими положениями Конституции РФ и уточняется Бюджетным кодексом. Закон Федерации о федеральном бюджете, учитывая необходимость опоры на позиции правового государства, работает на принципах равновесия, достоверной подачи информации и предписания реального характера, что касается доходно-расходной части бюджета РФ, расходов тех, кто получает бюджетные суммы, и относится ко времени (диапазону) принятия закона.
Закон "О федеральном бюджете на 2013 год" был принят Федеральным Собранием РФ и подписан Президентом РФ как хорошо отлаженный "инструмент". В то же время при его действии, по требованиям Счетной палаты и в координации с органами казначейства в отношении использования средств принуждения, вводятся большие изменения, которые мешают сбалансировать госбюджет.
Конечно, явно видны некоторые противоречия. В данном примере действия Счетной палаты и Правительства РФ (подразумевается Министерство финансов и Федеральное казначейство Российской Федерации), самостоятельно списывающие необходимые бюджетные суммы, которые подпадают под представление о нецелевом использовании, фактически имеют больше силы, чем установленный закон, а Министерство финансов и казначейство становятся более значимыми, чем Федеральное Собрание и даже Президент.
Если мы говорим о деньгах, ушедших не по назначению и вернувшихся в государственную казну в тот же год, в котором это было обнаружено, то это соответствует тексту российской Конституции и Бюджетного кодекса, так как это касается доходно-расходной части бюджета страны, относясь при этом к периоду принятия этого закона. Конституция, Бюджетный кодекс, прочие нормативы и акты дали основание Правительству (опять имеется в виду только Минфин и казначейство) необратимо списать (включая представления и предписания Счетной палаты РФ) те бюджетные деньги, которые были использованы не в заявленных целях.
Если же в текущем и последующих годах списываются средства, которые сочли нецелевыми год и более года назад, то здесь явная картина нарушения ст. 104 (ч. 3) современной российской Конституции.
Безусловно, нецелевые средства должны быть возвращены, но по несколько иной процедуре.
Обратимся к мировому опыту. Представляется возможным увидеть, что результаты контрольной проверки, которую проводит независимый внешний контролирующий орган, обнаруживший при этом факты нецелевого расходования госбюджета, направляются в парламент. Там результаты попадают обычно в бюджетный комитет или комиссию. Здесь открыто изучают результаты проведенной проверки и, при согласии с ними, законодательно вносятся поправки с целью изменения текущего бюджета или даже для учета этих затрат в будущем.
Подобный порядок можно вполне применить и к российским реалиям. Это не ведет к смене, исправлению или дополнению статей Основного закона Российской Федерации, но запустит более прозрачный и эффективный механизм возврата соответствующих средств и несения ответственности за противоправные действия в этой сфере. Для Федерального Собрания обязательно должны быть определены рамки действия в отношении работы с представлениями Счетной палаты РФ при выявлении соответствующих финансовых нарушений. Одновременно, Федеральное Собрание займет более четко очерченное место в структуре власти.
Счетная палата в России представляет собой орган финансового контроля со стороны государства. Счетную палату формирует Совет Федерации и Госдума, однако статус палаты ясно не прописан, и именно это стало источником непониманий и противоречий при совместной работе властных ветвей по вопросам финансов.
В описываемой Конституции прописано, что Федеральное Собрание формирует Счетную палату "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета… состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом". То есть, Счетная палата – это единственный в Российской Федерации конституционный орган власти для государственного контроля финансирования.
По законам Федерации, российская Счетная палата является независимой, но все же подотчетна для российского Федерального Собрания. Палате предписан мониторинг действий госорганов, а также принуждение их соблюдать закон – не являются исключением среди должностных лиц и руководители исполнительной власти.
Чем же отличается российская Счетная Палата от подобных контролирующих систем? Главным является то, что она является органом внешнего контроля за исполнением федерального бюджета. Это определяет и логику ее образования, и рабочие принципы ее контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической составляющих. Необходимость такого контроля на высшем уровне за госбюджетными средствами и определяет роль и место Счетной палаты в современных российских реалиях.
Современные изменения в российской политической, экономической и административно-правовой жизни нуждаются в сопровождении государственного контроля. Надзор этот осуществляется Счетной палатой в единой системе государственного экономического контроля. Счетная палата образуется Федеральным Собранием, следовательно, следует интересам представительской власти, объединяя в себе два направления контроля: общественный (избиратели) и государственный.
Стоит акцентировать внимание на том, что Счетная палата в последнее время активно сотрудничает с Министерством финансов Российской Федерации в связи с заключенным добровольно с обеих сторон соглашением в ходе подготовительных работ по ежегодному планированию бюджета. Кроме того, в результате такого взаимодействия проект закона, разрабатываемый Правительством России, и вся касающаяся его документация не только лишний раз подвергается дополнительному анализу, но и получает конкретные замечания по улучшению и оптимизации еще на стадии подготовки, что подчеркивает значимость вышеприведенного сотрудничества. Можно предположить, что закрепление такого положительного опыта соответствующим законопроектом, например, как составная часть Федерального закона "О государственном финансовом контроле в РФ", с подробным описанием деталей этого синергизма в Бюджетном кодексе РФ, дало бы хороший итог.
Исторически сложилось так, что самостоятельность Счетной палаты понятие весьма условное, так как финансирование ее планирует Министерство финансов, а вносит некоторую сумму, ограниченную госбюджетом, в Госдуму Правительство. Таким образом, независимость палаты находится в весьма жестких рамках.
Однако, увеличение автономности Счетной палаты все-таки вполне достижимо, при условии, что законодатель сформирует размер финансирования, достаточный для оплаты работы сотрудников, их страховки и премий. При этом любые льготы, кроме указанных в законе, строго запрещаются.
В литературе по экономике довольно часто занижается свобода действий парламентского органа по контролю финансов Российской Федерации. Это обусловлено тем фактом, что Счетная палата и другие контрольно-счетные органы находятся под властью парламента.
По определению некоторых авторов, Счетная палата РФ – это один из органов законодательной власти, отвечающий за финансовый контроль, другими словами, Счетная палата контролирует работу парламента.
В свою очередь, Счетная палата, как указано в законе РФ, выбирается на Федеральном Собрании и отчитывается тоже там.
В полномочиях Госдумы РФ назначить на должность и снять с нее главу палаты – Председателя, и определенное количество проверяющих лиц. За назначение того, кто будет замещать Председателя, и прием оставшейся части аудиторов Счетной палаты, отвечают палаты Совета Федерации, что вынуждает их координировать между собой планы для Счетной палаты РФ на год и на ближайшее время.
Расписание работы Счетной палаты разрабатывается совместно Председателем и его заместителем, а утверждает его окончательный вариант, также как и отчетные материалы палаты, Коллегия Счетной палаты РФ.
Теоретически все эти построения кажутся правильными, однако на деле оказываются не совсем корректными юридически.
Парламент Российской Федерации (а именно – Федеральное Собрание) считается главным законодательным действующим органом РФ, чей статус определен Конституцией России (Гл.5). 2 палаты Федерального Собрания заседают только в четко установленных Конституцией случаях:
• с целью ознакомления с новыми установками президента России;
• с целью изучения нововведений Конституционного Суда РФ;
• с целью встреч с представителями иностранных государств.
Федеральное Собрание создает и отбирает органы Парламента, утверждая их роль и дальнейшее руководство. Органы контроля (законодательные):
• Счетная палата Российской Федерации, которую образовало Федеральное Собрание.
• Конституционный суд России.
• Верховный суд.
• Ген. Прокуратура.
• Центральный банк РФ.
Мировая политологическая и экономическая теория и практика показывают, что государственные органы являются единственным источником, благодаря которому народ, согласно Конституции РФ, реализовывает власть, они характеризуются такими функциями: выполняют государственно-властные полномочия; действуют в соответствии с установленным порядком; осуществляют задачи и функции государства; считаются главным звеном целостной системы органов гос. власти РФ. Исходя из этого, органы и их руководство действуют автономно, хотя сформированы законодательным органом власти.
Контроль над финансовой деятельностью органов исполнительной власти производится во время принятия каких-либо законов, которые касаются финансовой деятельности, во время изучения и утверждении бюджетных проектов, местных и государственных фондов, которые находятся вне бюджета, и во время утверждении отчетов их исполнения. Подобный контроль со стороны органов представительной власти производится компетентными структурами, комиссиями Совета РФ, комитетами Госдумы, контрольно-счетными палатами России, что осуществляется в интересах россиян и их права на участие в государственных управленческих делах, что подтверждено Конституцией России (ч.1 ст.3; ч.1 ст.32).
Одним из главных органов, осуществляющих парламентский контроль, является Счетная палате РФ, осуществляющая контроль над всеми государственными органами и учреждениями (в том числе ЦБ РФ), а также над хозяйствующими субъектами, несмотря на форму собственности, общественные организации, муниципальные органы, которые используют средства бюджета РФ.
Счетная палата выполняет следующие функции:
• организовывает контроль над исполнением внебюджетных фондов и федерального бюджета;
• подготавливает предложения по устранению нарушений и систематизации бюджетной сферы;
• оценивает эффективность расходования государственных средств, в том числе переданных на возвратной основе, и использовании собственности РФ;
• выявляет обоснованность расхода федерального бюджета и внебюджетных фондов;
• производит финансовую экспертизу, т. е. оценивает финансовые последствия принятия федеральных законов, которые касаются федерального бюджета;
• контролирует поступления и движения бюджетных средств на счетах банков;
• регулярно предоставляет информацию о ходе исполнения федерального бюджета Совету федерации и Государственной думе;
• контролирует поступления в федеральный бюджет денежных средств от приватизации федеральной собственности, продажи ее и управления ею.
Кроме того, к обязанностям Счетной палаты относится контроль за состоянием государственного внешнего и внутреннего долга России и деятельности Центрального банка в обслуживании государственного долга, за эффективностью использования внешних кредитов и займов, которые были получены Правительством РФ, а также контроль за предоставлением Россией кредитов и безвозмездных перечислений иностранным государствам и международным организациям.
Основные формы контроля, проводимого Счетной палатой, – тематические проверки и ревизии. При выявлении фактов грубых нарушений законов и финансовой дисциплины, причиняющих государству ущерб, или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений.
Законодательством определено, что деятельность Счетной палаты должна информационно распространяться: все результаты должны освещаться в СМИ, реализуя право налогоплательщиков на получение достоверной и полной информации.
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций, обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в финансовой, хозяйственной, коммерческой и иной деятельности предприятия, учреждения и организации, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.
Итогами контрольных мероприятий является работа аналитическая. Ее задача, связанная с доходами бюджета РФ, заключается в выходе на аналитические обобщения общенационального государственного масштаба, диагностике финансово-экономического состояния страны, выявлении опасных тенденций, "узких" мест в системе поступлений доходов в федеральный бюджет, в системе платежей и расчетов, в прохождении налогов в органах, обслуживающих бюджетный процесс. Как итог аналитической деятельности Счетной палаты РФ являются проработанные и обоснованные предложения, касающиеся совершенствования законодательства по налогам и сборам, формирования доходной части федерального бюджета для принятия таких управленческих решений, которые позволили бы существенно увеличить объем доходов, поступающих в федеральный бюджет, а также свести на нет возможность уклонения налогоплательщиками от уплаты налогов и сборов. Объект аналитической работы Счетной палаты – прохождение налоговых платежей через банковскую систему.
Несмотря ни на что, мировая теория и практика улучшается с каждым днем, и совершенствование работы органов финансового контроля на основе опыта других стран является необходимым компонентом современных реалий. Германия, Япония, США ввели обязательное рассмотрение предложений контрольно-счетных органов в парламентах, а Франция внедряет в жизнь функции Счетного суда, однако это возможно только если происходят изменения в Конституции ВФ.