"расширение доступа предприятий к финансовым ресурсам (прямое кредитование госбанками, финансовыми институтами развития, их капитализация; стимулирование частного кредитования путем предоставления субсидий по процентным ставкам и госгарантий; рекомендации банкам по кредитованию; расширение условий для привлечения капитала);
снижение нагрузки на бизнес (налоговой нагрузки, вывозных таможенных пошлин , административной нагрузки; ограничение роста тарифов на услуги и продукцию субъектов естественных монополий);
смягчение негативных социальных последствий и развитие рынка труда (увеличение пособий по безработице, софинансирование региональных программ занятости, ограничения на использование иностранной рабочей силы);
стимулирование внутреннего спроса (госзакупки, авансирование, преференции для отечественных производителей, закупки и инвестиционные программы субъектов естественных монополий, лизинг, субсидии по кредитам потребителей);
поддержка малого и среднего предпринимательства (софинансирование региональных программ по развитию малого и среднего бизнеса, программы его кредитования)".
Источник: Краткая справка о социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации в сентябре 2009 г., www.minregion.ru.
Стимулируемые федеральным центром при помощи субсидий в 2009 г. регионы активно принимали программы, направленные на стабилизацию ситуации на рынке труда.
Региональные программы борьбы с безработицей включали одни и те же мероприятия, содержащиеся в "Примерной программе дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда субъекта РФ", разработанной федеральным центром. При этом основной объем расходов по программам (порядка 95 %) финансировался из федерального бюджета.
Но меры, направленные на борьбу с безработицей, не ограничивались принятием региональных программ. Регионы использовали как формальные (например, предоставление налоговых льгот при условии сохранения численности занятых в Тюменской области), так и неформальные рычаги, чтобы удержать предприятия от увольнения работников. При этом тормозились вызванные рыночной необходимостью процессы реструктуризации предприятий.
Очевидно, что ориентиром для принятия решений по вопросам региональной политики служил федеральный центр, поддержавший ряд промышленных предприятий. Многие регионы в качестве антикризисных мер в 2009 г. для поддержки бизнеса принимали программы субсидирования предприятий малого и среднего бизнеса, а также использовали для поддержки бизнеса инструменты налоговой политики, такие как льготы и отсрочки.
Хотя из-за сильной централизации российской налоговой системы у субъектов РФ не так много возможностей проведения собственной налоговой политики, регионы в 2009 г. продолжали использовать возможности по снижению налоговой нагрузки на предприятия, предоставляя дополнительные льготы по налогам. Причем зачастую формулировка требований к предприятиям, имеющим право на получение льгот, позволяет предположить, что льготы направлены на поддержку одного конкретного предприятия.
В качестве инструментов снижения налоговой нагрузки на бизнес можно назвать также использование предоставленного федеральным законодательством права снижать ставку по платежам для предприятий, применяющих упрощенную систему налогообложения, которой воспользовалось 46 регионов.
В сфере межбюджетных отношений на изменение бюджетной политики регионов в 2009 г. повлияло введение в действие положений Бюджетного кодекса РФ в полном объеме. На этом основании многие субъекты РФ должны были в конце 2008 г. внести изменения в законодательство, регулирующее межбюджетные отношения.
Большинство субъектов РФ, несмотря на финансовые трудности, не сокращало объем дотаций, подлежащий зачислению в местные бюджеты, по сравнению с объемом, заложенным в первоначальной редакции закона о бюджете. В то же время ряд субъектов РФ, сократив объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, одновременно увеличили объем средств, передаваемых в виде дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. А поскольку в большинстве субъектов РФ, использующих дотации на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, методики распределения таких дотаций отсутствуют, можно говорить о снижении прозрачности межбюджетных отношений в результате кризиса.
Некоторые регионы одновременно с сокращением объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности увеличили объем предоставления субсидий, что может свидетельствовать об усилении контроля над расходами местных бюджетов.
В целом можно отметить, что кризис мог бы оказать оздоравливающее воздействие на экономику, если бы не использование органами власти нерыночных инструментов поддержки предприятий и не снижение прозрачности бюджетной системы.
Заключение
Финансовый кризис в наибольшей степени ударил по экономически развитым территориям, втянутым в международное разделение труда, тогда как слаборазвитые и слабо освоенные территории были затронуты кризисом в меньшей степени.
На первом этапе кризиса больше всего пострадали экспортно-ориентированные отрасли (топливно-энергетический комплекс, металлургия), в затяжном кризисе оказалось немодернизированное машиностроение, при этом практически не пострадала пищевая промышленность. К IV кварталу 2009 г. отдельные отрасли, в которых наблюдалось резкое падение объемов производства, уже достигли минимальных показателей и начали демонстрировать небольшой рост (металлургия, ТЭК), тогда как в динамике других отраслей наблюдалась бо́льшая инерционность.
Экономический кризис привел к существенному сокращению собственных доходов консолидированных региональных бюджетов, в особенности в группе экономически сильных субъектов. На фоне увеличения федеральной помощи это привело к росту доли безвозмездных поступлений в структуре доходов консолидированных региональных бюджетов. Удар по экономически сильным территориям, потерявшим существенную часть собственных доходов, был смягчен высоким исходным уровнем доходов бюджетов, что дало определенные резервы для снижения расходов в 2009 г. Устойчивость бюджетной системы слаборазвитых и слабо освоенных регионов обеспечивалась за счет федеральных межбюджетных трансфертов. В итоге наиболее уязвимыми оказались регионы со средним уровнем развития, которые не обеспечены достаточным объемом межбюджетных трансфертов и имеют относительно невысокий уровень бюджетной обеспеченности.
Следует отметить, что в случае сохранения административных барьеров, препятствующих реструктуризации неэффективных предприятий, для экономики регионов, где значительна доля трудоемкого обрабатывающего сектора, велика вероятность перехода в стадию затяжного спада. Более предпочтительным вариантом бюджетной политики в данном случае является отказ от консервации скрытой безработицы и ориентация на меры социальной поддержки высвобождающихся работников (переобучение, социальные выплаты), а также создание условий для генерирования рабочих мест в других секторах.
Особое внимание следует обратить на регионы с высокой долей населения, проживающего в моногородах, специализирующихся на металлургии и машиностроении. При расположении моногорода рядом с более крупным городом целесообразно проводить мероприятия, направленные на повышение мобильности населения, создание условий для трудовых маятниковых миграций. При реализации мер по поддержки малого бизнеса следует поощрять виды деятельности, направленные на использование местных ресурсов (лесозаготовка, деревообработка, пищевая промышленность и т. п.).
Ситуация в регионах зависит от политики федерального центра и его финансовых возможностей, а также от способности представителей региональных органов власти отстаивать интересы своего региона при распределении межбюджетных трансфертов. К сожалению, Правительство РФ в 2009 г. так и не смогло своевременно разработать единые формализованные критерии распределения дополнительной финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ и начало предоставлять дополнительную финансовую помощь с явным опозданием, когда многие регионы уже прошли наиболее острую часть кризиса (связанную в том числе с необходимостью возмещения компаниям уплаченных ранее сумм налога на прибыль в марте – апреле 2009 г.).
Финансовый кризис подтолкнул регионы, столкнувшиеся с падением доходов, к поиску резервов для оптимизации расходов, в первую очередь за счет сокращения расходов на управление и приостановления финансирования капитальных расходов. Кроме того, в бюджетной политике стали чаще использоваться нерыночные механизмы, такие как предоставление предприятиям субсидий. На поддержку предприятий были направлены и изменения в налоговой политике регионов. Политика федерального центра и регионов в 2009 г.
была нацелена на предотвращение масштабных увольнений, что затормозило процессы реструктуризации предприятий и отдалило выход экономики из кризиса. Также в результате кризиса снизилась прозрачность и предсказуемость межбюджетных отношений, поскольку увеличилась доля средств, распределяемых по непрозрачным методикам. И конечно, кризис привел к росту дефицита региональных бюджетов и увеличению долговой нагрузки: ведь у регионов, в отличие от федерального центра, не были накоплены резервы в виде стабилизационного фонда.
В целях сохранения сбалансированности консолидированной бюджетной системы РФ в 2010 г. и преодоления последствий финансового кризиса необходима координация политики федерального центра, регионов и муниципалитетов. Необходимо продолжить использование инструментов бюджетной политики, разработанных в результате реформ последних лет, с тем чтобы избежать возврата к нерыночным мерам регулирования экономики.
В условиях продолжающейся нехватки доходов субъектам РФ в 2010 г. можно рекомендовать те же меры, что были актуальны в 2009 г., а именно:
• пересмотр долгосрочных целевых программ с целью переноса финансирования дорогостоящих мероприятий на более поздние сроки и концентрации бюджетных инвестиций на объектах с высокой степенью готовности;
• проведение анализа издержек и выгод возможного сокращения объемов финансирования при планировании расходов;
• оптимизация расходов на содержание органов государственной власти, в том числе за счет проведения оптимизации численности работников органов государственной власти и бюджетной сферы, передачи части функций на исполнение внешним организациям (аутсорсинг);
• осуществление мониторинга исполнения бюджетов муниципальных образований и разработка комплекса мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к проведению эффективной бюджетной политики;
• переход от сметного финансирования учреждений к финансированию бюджетных услуг;
• реструктуризация бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;
• анализ обоснованности и эффективности применения налоговых льгот;
• в случае поступления крупных единоразовых платежей зачисление части доходов в резервный фонд;
• недопущение просроченной кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;
• осуществление мониторинга уровня жизни малообеспеченных категорий граждан с целью повышения адресности предоставления социальной помощи;
• минимизация применения нерыночных механизмов воздействия на экономику, отказ от прямого субсидирования предприятий, от требований сохранения среднесписочной численности работников;
• в целях поддержки малого бизнеса упрощение процедур лицензирования, регистрации, сокращение количества проверок малых предприятий органами надзора.
Местным органам власти необходимо обратить внимание на возможность экономии расходов при совместной закупке товаров и услуг несколькими муниципальными образованиями.
Федеральные органы власти могли бы оказать поддержку перечисленных выше мер адаптации бюджетной системы к кризисным условиям, используя механизм целевых трансфертов. Несмотря на сокращение федеральных резервов, необходимо отказаться от резкого сокращения объемов трансфертов бюджетам субъектов РФ и в то же время следует пересмотреть структуру предоставления трансфертов, распределяя средства на основе приоритетов бюджетной политики.
Также важно помнить, что действия федерального центра часто служат эталоном для регионов, поэтому федеральным органам власти также необходимо осуществлять оптимизацию расходов, реструктуризацию бюджетного сектора (в частности, сокращать расходы на государственное управление), минимизировать нерыночное вмешательство в экономику и повышать прозрачность межбюджетных отношений (в том числе дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетной системы).
Приложения
Приложение 1
Анализ расходов федерального бюджета
Приоритеты бюджетной политики Правительства РФ можно определить на основе анализа структуры расходов федерального бюджета. Так, сопоставление структуры расходов на 2008 и 2009 гг. позволяет определить приоритетные направления, а сравнение структуры расходов 2009 и 2010 гг. позволяет судить о том, насколько приоритеты бюджетной политики Российской Федерации в 2009 г. носили долгосрочный характер.
Как следует из таблицы П.1.1, общая динамика расходов федерального бюджета на годовом уровне говорит о контрцикличности характера антикризисных мер федерального правительства. Об этом свидетельствуют рост общего объема расходов федерального бюджета в 2009 г. на 31,2 % и последующее падение на 0,4 %. Общее изменение объема расходов за два года составляет 30,6 %, т. е. значительно превышает рост ВВП за тот же период. Это является указанием на то, что, несмотря на проведение основных антикризисных мероприятий в 2009 г., Правительство РФ не сворачивает их полностью, продолжая реализацию отдельных мероприятий по стимулированию экономики, т. е. придерживается контрциклической бюджетной политики.
На уровне отдельных видов расходов ситуация выглядит гораздо более разнообразной. Так, динамика расходов на общегосударственное управление и межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов ничуть не напоминает динамику общего объема расходов и выглядит довольно монотонной и уверенной: без скачков в 2009–2010 гг. за указанный период данные расходы вырастут сильнее всего. Впрочем, причины такой динамики различны: если расходы бюджетам государственных внебюджетных фондов растут по причине существенной индексации пенсий, что можно считать проявлением политики увеличения совокупного спроса и помощи наименее защищенным слоям населения, то рост расходов на общее управление помимо части, касающейся обслуживания государственного долга, в условиях кризиса не выглядит обоснованным.
Расходы по разделу "Национальная экономика", демонстрируя примерно равный с общим объемом расходов федерального бюджета прирост за два года, имеют ярко выраженный антикризисный характер, увеличившись на 80 % в 2009 г. и сократившись на 27 % в 2010 г. В отношении данного вида расходов можно сказать, что меры по поддержке национальной экономики в своем большинстве носили временный характер.
Схожую динамику имеют межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, которые в 2009 г. выросли на 34,7 %, а в 2010 г. предусматривается их снижение на 23,8 %. По итогам двух лет рост составит 2,6 %, что является наименьшим показателем среди всех укрупненных статей расходов федерального бюджета. Если принимать во внимание только часть межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, которая пойдет на решение вопросов, относящихся к собственной компетенции соответствующих органов публичной власти (т. е. за исключением субвенций), то по итогам двух лет их совокупный прирост составит -5,6 %.
Решение существенно сократить в 2010 г. общий объем межбюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам в условиях продолжающегося кризиса, сопровождающегося снижением налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, никак не вписывается в общую бюджетную политику РФ в условиях кризиса. По сравнению с 2008 г. субъекты РФ столкнулись с существенным снижением налога на прибыль, а также других налоговых и неналоговых доходов. Были приняты многочисленные поправки в Налоговый кодекс РФ, предусматривающие снижение налогового бремени налогоплательщиков за счет налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты. Были снижены нормативы отчислений от налога на добычу полезных ископаемых в бюджеты субъектов РФ в части углеводородного сырья. Все указанные изменения законодательства не были компенсированы увеличением нормативов отчислений по налогу на прибыль, акцизам, а также возможностью увеличивать ставки транспортного налога. В этих условиях снижение общего объема финансовой помощи субъектам РФ в 2010 г. будет иметь негативные последствия, а именно:
• в бюджетной сфере наступит вторая волна кризиса, связанная с падением доходов региональных и местных бюджетов, которая, в отличие от первой волны в 2009 г., в большей степени затронет относительно бедные субъекты РФ;
• субъекты РФ практически полностью свернут свои антикризисные программы, сосредоточившись на выполнении базовых социальных обязательств (которые, возможно, им также придется сократить);
• могут усугубиться проблемы роста безработицы;
• в целом бюджетный сектор на региональном и местном уровнях будет чувствовать себя ощутимо хуже, чем реальный сектор (который постепенно начнет выходить из кризиса), что будет заметно контрастировать по сравнению с ситуацией в 2009 г.
Остальные расходы федерального бюджета по своей динамике качественно повторяют динамику общего объема расходов, отставая от нее в номинальном выражении. При этом блок, включающий в себя расходы на национальную оборону и правоохранительную деятельность, выглядит более предпочтительным по отношению к социальному блоку
В целом можно констатировать, что на макроуровне бюджетная политика Правительства РФ в 2009 г. носила контрциклический характер. Основной упор был сделан на прямую поддержку (в отличие от поддержки путем увеличения совокупного спроса со стороны государства) отдельных секторов экономики (прежде всего финансового и производственного), а также пенсионеров. В меньшей степени поддержку получили рентабельные производства, а также нижестоящие бюджеты.