Заметим, что качество регулирования национальной платежной системы зависит от того, имеет ли центральный банк в этой платежной системе в качестве подсистемы собственную систему платежей. В этом случае он на практике ощущает последствия своих собственных регулятивных решений и имеет возможность быстро выявлять и устранять имеющиеся правовые ограничения, сдерживающие развитие национальной платежной системы.
Учитывая значимость процессов, происходящих в платежной системе, ее влияние на эффективность денежно-кредитной и финансовой политики, центральным банкам часто приходится участвовать в формировании государственной политики, разрабатывая и реализуя национальные стратегии построения и развития платежных систем, заниматься разработкой механизмов формирования цен на платежные услуги, а также цен на услуги платежной инфраструктуры. Для реализации этих задач центральные банки организуют анализ текущего состояния национальной платежной системы, включая ее сильные и слабые стороны, а также прогнозируют возможные пути ее развития.
Выполняя функцию регулятора национальных платежных систем, центральные банки должны стремиться к росту уровня доверия населения к платежным услугам путем повышения безопасности использования безналичных платежных инструментов, уровня защиты прав потребителей, содействия развитию института внесудебного урегулирования споров между субъектами платежной системы и их клиентами.
Для центрального банка поддержание надежности и безопасности платежной системы связано с принятием мер по уменьшению системного риска. Системный риск означает опасность того, что невыполнение обязательств одной из участвующих сторон может привести к их невыполнению другими сторонами.
В связи с этим важным является деятельность центральных банков по уменьшению вероятности невыполнения своих обязательств отдельными участниками расчетов. В этой связи национальные центральные банки могут принимать определенные меры, поддерживающие участников расчетов в деле управления рисками.
Центральные банки могут:
– повышать уровень знаний участников расчетов о ситуациях, связанных с рисками;
– напрямую следить за ситуациями, связанными с большим риском;
– ограничивать риски участников расчетов (например, вводя экономические нормативы и контролируя их выполнение):
– предоставлять кредиты рефинансирования, снижая тем самым риски ликвидности.
К мерам по уменьшению системного риска относятся также усилия национальных центральных банков по укреплению устойчивости национальных банковских систем, т. е. увеличению способностей этих систем в целом абсорбировать срывы. Прямой обязанностью центрального банка является выполнение функции контроля над деятельностью банков. Таким образом, очевидна взаимосвязь между надзором за деятельностью кредитных организаций и регулированием национальных платежных систем. Информация о проблемах кредитных организаций, полученная центральными банками в ходе дистанционного надзора, позволяет более точно оценивать уязвимость национальной платежной системы и предпринимать верные шаги по ее регулированию. Ценность указанной информации чрезвычайно высока, поскольку в ходе дистанционного надзора, особенно если он является рискориентированным, проблемы выявляются на ранних стадиях, что позволяет регулятору предпринять меры превентивного характера и не допустить развития кризисной ситуации.
Разнообразие мнений о путях развития национальных платежных систем, необходимость согласования этих процессов с развитием других институтов финансового рынка, а также обеспечение государственной безопасности требует организации эффективного сотрудничества регулятора национальной платежной системы, в роли которого часто выступает центральный банк, с другими институтами регулирования национального финансового рынка и государства.
К таким регуляторам могут быть отнесены национальные органы регулирования операций на рынках ценных бумаг, органы антимонопольного регулирования, Министерства финансов, Федерального казначейства, органы, ответственные за противодействие отмыванию денег, полученных преступным путем и противодействие финансированию терроризма, организации по защите прав потребителей, органы государственной безопасности.
Деятельность указанных органов регулирования в рамках национальной экономики должна быть четко регламентирована национальным законодательством, детализирована нормативными актами.
Взаимодействие их с национальным центральным банком реализуется путем установления договоренностей о сотрудничестве, которое чаще всего предусматривает соглашения об обмене информацией, а также правила и механизмы раскрытия конфиденциальной информации.
Взаимодействие с национальными органами регулирования в части обмена информацией особенно важно для тех центральных банков, которые занимаются формированием государственной политики в области платежных систем. Для сбора и обобщения информации центральные банки могут выступить инициаторами периодических встреч национальных органов регулирования для обсуждения проблем функционирования и вопросов развития национальной платежной системы, а также организаторами создания комитетов и комиссий для решения указанных проблем.
Важным аспектом регулирования является организация эффективного сотрудничества национальных органов регулирования, которыми часто выступают именно национальные центральные банки, с международными организациями и другими регуляторами национальных платежных систем.
Это сотрудничество важно с точки зрения международного обмена информацией, который позволяет национальным центральным банкам получать необходимые ориентиры для развития национальных платежных систем на основе сравнения технологического и институционального состояния национальной платежной системы с передовым международным опытом. В этой связи важным является аспект взаимодействия национальных центральных банков с Комитетом по платежным и расчетным системам Банка Международных расчетов (КПРС БМР).
История вопроса:
В 1990 году группа экспертов под руководством Александра Ламфалуссии – генерального менеджера Банка международных расчетов, опубликовала доклад, который позднее получил имя "доклад Ламфалусси", в котором были сформулированы принципы для двусторонних и многосторонних трансграничных и мультивалютных неттинговых платежей, а также механизм совместного наблюдения центральных банков стран "Группы 10" за такими системами.
В 1998 году Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС БМ) была учреждена рабочая группа по принципам и практике платежных систем. Итогом ее деятельности стал опубликованный в январе 2001 года доклад "Ключевые принципы для системно значимых платежных систем".
В основу ключевых принципов были положены основные тезисы доклада Ламфалусси. Они содержали минимальный набор требований для эффективного и бесперебойного функционирования системно значимых платежных систем. Доклад включал в себя десять принципов и обоснование четырех функций центральных банков в области платежных систем.
Позднее КПРС БМР и Международной организацией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ) были подготовлены "Рекомендации для систем расчетов по ценным бумагам" (ноябрь 2001 года), которые содержали 19 рекомендаций по безопасному и эффективному функционированию таких систем и "Рекомендации для центральных контрагентов" (ноябрь 2004 года), включающие 15 рекомендаций в отношении рисков, с которыми сталкиваются центральные контрагенты.
Указанные доклады, подготовленные в формате принципов и рекомендаций, позднее стали называть "стандартами", поскольку они вошли в состав стандартов Совета по финансовой стабильности и использовались международными финансовыми организациями, такими как Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк, в рамках программы оценки финансового сектора.
В феврале 2010 года, т. е. после финансового кризиса 2008 года, по просьбе совета по финансовой стабильности КПРС БМР и Технический комитет МОКЦБ (ТК МОКЦБ) учредили руководящую группу по пересмотру стандартов для инфраструктур финансового рынка. Целью создания рабочей группы стала переработка существующих стандартов в направлении их усиления, устранение выявленных в них пробелов, а также объединение "Ключевых принципов для системно значимых платежных систем", "Рекомендаций для систем расчетов по ценным бумагам", а также "Рекомендаций для центральных контрагентов" в единый документ.
При разработке новых принципов для инфраструктур финансового рынка в качестве основных целевых ориентиров рассматривались повышение надежности и эффективности механизмов платежей, клиринга и расчетов и, в более широком смысле – ограничение системного риска, повышение прозрачности и укрепление финансовой стабильности.
Новый документ "Принципы для инфраструктур финансового рынка" предназначен для применения ко всем системно значимым платежным системам, центральным депозитариям ценных бумаг, системам расчетов по ценным бумагам, центральным контрагентам и торговым депозитариям, которые могут функционировать как в рамках финансовой системы одной страны, так и осуществлять трансграничные и мультивалютные операции.
Несмотря на то, что "Принципы для инфраструктур финансового рынка" не распространяются на деятельность бирж, торговых площадок, соответствующие органы регулирования могут принимать решение о применении всех или ряда принципов к подобным структурам.
Окончательная редакция доклада была опубликована в 2012 году, после чего национальные органы регулирования инфраструктур финансового рынка приступили к пересмотру национальных норм регулирования, надзора и наблюдения за инфраструктурами финансового рынка, основываясь на этих принципах.
Еще один важный институт международного регулирования – Европейский центральный банк (ЕЦБ) разработал:
– стандарты наблюдения за европейскими розничными платежными системами;
– стандарты наблюдения за платежными схемами, функционирующими с использованием банковских карт;
– стандарты наблюдения за системами прямого дебета;
– стандарты наблюдения за системами кредитовых переводов.
Указанные стандарты активно используются центральными банками при формировании национального законодательства в области платежных систем и регулирования национальных платежных систем.
(4) С функцией регулятора платежной системы тесно связана функция надзора и наблюдения за национальными платежными системами.
Определив "правила игры", центральный банк должен обеспечить выполнение всеми экономическими субъектами – участниками платежной системы выполнение этих правил. В этом ему помогают инструменты и методы надзора. В этой связи надзор, будучи активным процессом воздействия на участников платежной системы без вмешательства в их непосредственную деятельность, является одной из базовых мер по обеспечению стабильности в национальной платежной системе.
Формирование национального законодательства в области банковского надзора формируется под влиянием Базельского комитета по банковскому надзору Банка международных расчетов.
В разных странах существуют различные системы банковского надзора. В этой связи все страны можно условно разделить на три группы. К первой относятся страны, в которых центральные банки разделяют обязанности по надзору с другими государственными органами. Ко второй – страны, в которых надзор осуществляют исключительно центральные банки. В третью входят государства, в которых органы надзора отделены от центральных банков.
В зависимости от выбранной системы банковского надзора и будет рассматриваться роль национального центрального банка как органа надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Если функция банковского надзора в национальной экономике возлагается на центральный банк, вопросы надзора за участниками платежных систем решаются более эффективно. Основная проблема здесь заключается в разграничении методов и инструментов надзора применительно к различным субъектам, в качестве которых выступают как кредитные организации, так и организации, не являющиеся кредитными. К последним не применяются нормы банковского надзора, действия и меры воздействия центрального банка за нарушения деятельности.
Если функция банковского надзора отделена от центрального банка или центральный банк выполняет ее совместно с другими государственными органами, помимо обозначенной выше проблемы встает задача обеспечения эффективного взаимодействия между различными институтами, осуществляющими надзор за банками и за участниками платежных систем.
Банковский надзор охватывает весь жизненный цикл деятельности кредитной организации с момента ее создания (регистрация, лицензирование) до момента завершения деятельности (отзыв лицензии). Поэтому в документах Базельского комитета по банковскому надзору содержатся требования, предусматривающие ограничение совершения банковских операций только теми экономическими субъектами, которые получили разрешение на их осуществление от уполномоченного органа. Действуя в соответствии с указанными документами, центральные банки берут на себя обязанность по регистрации и(или) лицензированию участников национальных платежных систем, а также принимают участие в лишении последних регистрации (лицензии).
Финансовая инфраструктура сегодня испытывает серьезное воздействие глобализации. Это делает особенно актуальными вопросы надзора над наднациональными платежными системами, а также меры по созданию механизмов эффективного международного сотрудничества в этой сфере. Например, ЕЦБ выступает в качестве ведущего надзорного органа для наднациональных систем (системы TARGET и Euro1), а также в качестве партнера по надзору за системами вне пределов еврозоны. При этом национальные центральные банки осуществляют надзор за платежными и расчетными системами своих стран. Осуществление надзора за трансграничными платежными системами предполагает определение центрального банка, выступающего в качестве "ведущего надзорного органа". Например, для системы SWIFT таковым является национальный банк Бельгии, для систем расчетов по валютным сделкам CLS – Федеральный резервный банк Нью-Йорка и другие центральные банки по месту нахождения расчетных банков системы по соответствующим валютам.
Часто национальные центральные банки принимают на себя функцию наблюдения за платежными системами.
Заметим, что наблюдение является одним из методов банковского надзора, поэтому в теории банковского надзора наблюдение функционально не выделяется из надзора. Применительно к такому объекту как платежные системы наблюдение как метод надзора получило толчок к развитию и приобрело особую окраску. Наблюдение рассматривается не только как метод банковского надзора, но и как мера, дополняющая банковский надзор, и ориентированная более на развитие национальных платежных систем, в то время как собственно надзор относится к базовым мерам по обеспечению их стабильности.
В тех странах, где функция наблюдения реализуется центральными банками, объектами наблюдения становятся лишь значимые платежные системы. Повышенное внимание к значимым платежным системам объясняется тем, что устойчивость и развитие национальных и мировой финансовой системы в целом зависит от надежной финансовой инфраструктуры, предоставляющей услуги по переводу денежных средств. Согласно методологии, разработанной Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, именно системно значимые платежные системы (Systemically Important Payment Systems), наряду с системами расчета по ценным бумагам (Securities Settlement Systems), центральным депозитарием ценных бумаг (Central Securities Depository), центральным контрагентом (Central Counterparty) и торговым депозитарием (Trade Repository), составляют инфраструктуру финансового рынка.
Реализация функции наблюдения за значимыми платежными системами позволяет защитить национальную финансовую систему страны от системного риска вследствие сбоев в функционировании какой-либо из платежных систем.
Развитие инструментария наблюдения идет весьма активно. Так, в 2006 году Банк Англии разработал риск-ориентированную методологию как дополнительный инструмент наблюдения за платежными системами. Указанная методология обеспечивает проведение более точной оценки рисков платежных систем. Последовательное и системное ее применение позволяет Банку Англии сосредоточивать ресурсы и интенсивность наблюдения там, где уровень риска является наиболее высоким.
(5) Рассмотрим, каким образом центральные банки выполняют функцию катализаторов изменений в платежных системах.
В качестве институтов, ответственных за устойчивость национальной денежной единицы, центральные банки нуждаются в надежных и эффективных платежных системах. Во многих странах, как это было отмечено выше, центральные банки берут на себя ответственность за построение и развитие национальных платежных систем. В других странах реформы, инициирумые частным сектором, соответствуют задачам центрального банка, поэтому основная роль последнего заключается в предоставлении рекомендаций, организации консультаций, а иногда и просто в одобрении изменений, происходящих в платежной системе.
Выполняя функцию катализатора изменений в национальных платежных системах, национальные центральные банки могут:
– генерировать идеи, предложения, определять перспективные и приоритетные направления развития национальной платежной системы;