Сегодня в Российской Федерации действуют 66 разного рода федеральных контролирующих органов различной ведомственной подчиненности, имеющих свои территориальные подразделения и в субъектах РФ; кроме того, субъекты РФ создают свои контролирующие органы, работающие в основном самостоятельно, без координации, без системной проверки их деятельности.
В Российской Федерации существует президентский, парламентский, правительственный, прокурорский и независимый (аудиторский) контроль. Цель президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства. Президент РФ – гарант Конституции, права и свобод человека и гражданина, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президентский контроль охватывает следующие объекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, их должностных лиц, а также организации. Предметами президентского контроля являются: исполнение конкретных указов, законов, федеральных программ, деятельность министерств и ведомств по реализации указов Президента РФ, федеральных программ, государственных концепций, а также директивных документов Правительства РФ.
Первый – высший уровень президентского контроля, который представлен Главным контрольным управлением Президента РФ, Государственной военной инспекцией Президента РФ и Советом безопасности. Второй уровень – окружной в лице полномочных представителей Президента РФ, третий – региональный в лице федеральных инспекторов.
Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383 "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" утверждено Положение "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации". Основными функциями ГКУ являются:
– контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ;
– контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ.
Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется Федеральным законом от 11 мая 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Счетная палата РФ является постоянно действующим органом независимого парламентского контроля. Основной задачей палаты является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Аудиторами Счетной палаты РФ контролируются определенные направления ее деятельности, охватывающие группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею.
Счетная палата РФ имеет право давать администрации проверяемых субъектов обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении предписаний палата по согласованию с Госдумой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам нарушителей.
Прокуратура РФ выполняет в том числе и функцию одного из элементов системы "сдержек и противовесов". От имени Российской Федерации Генеральная прокуратура производит надзор за исполнением действующих законов, устанавливает и производит действия по устранению любых правонарушений. Генеральная прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ. При необходимости прокурор может использовать свои полномочия для "контроля контролеров", он не только вправе требовать от органов контроля проведения проверок, но и в случае злоупотреблений пресекать их.
Связи между институтами, опосредующими перечисленные виды контроля, очень слаба. А это значит, что как таковая система финансово-хозяйственного контроля отсутствует. Например, еще постановлением ЦКК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г. "О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма в контрольно-обследовательской работе государственных органов" на все контролирующие организации была возложена обязанность согласовывать планы проверок с органами Контрольной комиссии Рабоче-крестьянской инспекции, которые обязаны были иметь сводные годовые планы всех проверок и следить за их строгим выполнением.
Многочисленность контролирующих органов не обеспечивает уменьшения правонарушений, а сами органы обладают ограниченными возможностями воздействия на правонарушителей.
Финансовый контроль со стороны государства за негосударственной сферой экономики касается лишь выполнения денежных обязательств перед государством, включая уплату налогов и других обязательных платежей, соблюдение законности и целесообразности при расходовании бюджетных ассигнований и использовании кредитов, выполнение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения бухгалтерского учета и отчетности.
Непосредственным предметом финансового контроля являются все стоимостные показатели. К сфере финансового контроля относятся практически все операции, совершаемые с использованием денег. Финансовый контроль способствует:
– сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов;
– обеспечению своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом;
– выявлению внутренних резервов и возможностей роста финансовых ресурсов;
– обоснованности составления и исполнения бюджетного плана (бюджетный контроль);
– эффективному использованию трудовых, материальных и финансовых ресурсов государственных предприятий и организаций, бюджетных учреждений;
– максимальной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней (налоговый контроль).
Тема 4. ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ
4.1. Общая характеристика доходов бюджетов
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ.
В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
К неналоговым доходам относятся:
– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
– доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
– иные неналоговые доходы.
К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
– финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;
– субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;
– субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
– иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы РФ;
– безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;
– безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
В доходах бюджетов учитываются:
– средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
– средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
– средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;
– плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
– доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям;
– часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
– другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Указанные выше доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.
К собственным доходов бюджетов относятся:
– налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;
– неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;
– доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Доходы федерального и региональных бюджетов находятся в пропорциональной зависимости от динамики социально-экономического развития России в целом и регионов. Оценка социально-экономического развития федеральных округов в 2005 г. показывает, что в каждом из них имеются неблагополучные регионы. В наихудшем положении находятся Сибирский, Дальневосточный и Южный федеральные округа.
Комплексная оценка динамики развития субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ, позволяет сделать вывод о некоторой стабилизации социально-экономического положения в них. Вместе с тем несколько регионов этого округа отстают по уровню социально-экономического развития.
По таким показателям, как объем инвестиций в основной капитал, объем среднедушевого внешнеторгового оборота, среднедушевая финансовая обеспеченность региона, доля занятых на малых предприятиях, отношение среднедушевых доходов к прожиточному минимуму, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума и доля среднедушевого розничного товарооборота, неблагополучными в Центральном федеральном округе являются Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Курская, Орловская, Смоленская и Тамбовская области. В Рязанской, Тверской, Тульской и Ярославской областях в последние годы наблюдается улучшение по основным социально-экономическим показателям.
При оценке социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа можно сделать вывод об улучшении ситуации. Вместе с тем ухудшились показатели развития отраслей социальной инфраструктуры и уменьшились объемы инвестиций в основной капитал на душу населения.
К неблагополучным относятся Архангельская и Псковская области, в которых практически без изменений остаются показатели регистрируемой безработицы и развития отраслей социальной инфраструктуры, а в отношении доли населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума, уровня общего объема розничного товарооборота и платных услуг на душу населения показатели улучшились.
В Южном федеральном округе в группу неблагополучных входят Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика и Волгоградская область. Низкие значения таких показателей, как валовой региональный продукт на душу населения, объем внешнеторгового оборота на душу населения, уровень финансовой обеспеченности региона на душу населения, общий объем розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, основные фонды на душу населения и развитие отраслей социальной инфраструктуры, составляют основу отсталости этих субъектов РФ. В Приволжском федеральном округе наблюдается тенденция к стабилизации социально-экономического развития, хотя практически все показатели этого региона ниже среднего по России. К неблагополучным относятся Коми-Пермяцкий автономный округ, Пензенская, Кировская и Ульяновская области, Чувашская Республика, Республика Мордовия и Республика Марий Эл. Улучшение социально-экономической ситуации характерно для Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Нижегородской, Самарской и Саратовской областей.
Наибольшее отклонение от среднего по России уровня наблюдается в отношении валового регионального продукта на душу населения, финансовой обеспеченности региона на душу населения, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, общего объема розничного товарооборота платных услуг на душу населения, наличия основных фондов на душу населения и коэффициента плотности дорог.
В Сибирском федеральном округе к неблагополучным относятся Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и Эвенкийский автономный округ.
В каждом федеральном округе есть регионы, относящиеся к группе отстающих. В совокупности они составляют почти половину всех субъектов РФ. Абсолютное большинство этих регионов являются приграничными. Такое положение явилось результатом неодинаковой адаптации регионов к новым рыночным условиям и значительного уменьшения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся диспропорция в социально-экономическом развитии регионов является существенным фактором ослабления системы федеративных отношений в Российской Федерации, ее социально-экономического развития и уменьшения возможностей преодоления внутреннего кризиса.
В 2001 г. была принята Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)", утвержденная постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717. Основными целями Программы являются сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 г. в полтора раза, а к 2015 г. – в два раза. Финансирование мероприятий, направленных на решение этих задач, предполагается осуществлять за счет средств Фонда регионального развития, бюджетов субъектов РФ, кредитных ресурсов, иностранные инвестиции.
4.2. Доходы федерального бюджета
В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
– налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет;
– налога на прибыль организаций (в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) – по нормативу 100 %;
– налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ;
– налога на добавленную стоимость;
– акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья;
– акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;
– акцизов на спиртосодержащую продукцию;
– акцизов на табачную продукцию;
– акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей – по нормативу 40 %;
– акцизов на автомобили легковые и мотоциклы;
– акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации;
– налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);
– налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);
– налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых);
– налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ;
– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);
– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);
– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, за пределами территории РФ при выполнении соглашений о разделе продукции;
– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты);
– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам);
– водного налога;
– единого социального налога по ставке, установленной НК РФ в части, зачисляемой в федеральный бюджет;