Примерно так же потом получилось с пенсионной реформой. Да это и общий принцип: когда доделываешь одно действительно нужное дело, жизнь подталкивает сделать вдогон к нему второе, потом третье. И постепенно создаются хорошие и довольно масштабные вещи. Но не по теории, а по ходу жизненной практики что ли. Осмысливать ход перемен, их глубину и взаимную связанность, строить длинные стратегии приходится без отрыва от решения тактических задач, строго параллельно. Во всяком случае, так было у нас.
Так вот, при работе по введению тенге мы проговаривали какие-то общие вещи, касавшиеся назревших изменений в банковской системе. Теперь нам самим и предстояло их реализовать.
К тому моменту, когда наша команда окончательно сложилась, ее состав выглядел так:
Даулет Сембаев, председатель Национального банка;
Ураз Жандосов, первый заместитель председателя правления Нацбанка;
Кадыржан Дамитов, зампред Нацбанка;
Григорий Марченко, зампред Нацбанка;
Наилия Абдулина, департамент бухгалтерского учета;
Валентин Назаров, советник.
Скажу со всей определенностью: если бы наша команда не сложилась вначале в рамках рабочей группы по введению национальной валюты, то в Казахстане не случилось бы тех финансовых реформ, последовательность и смысл которых я сейчас пытаюсь описать. Три основных реформатора – Сембаев, Жандосов, Марченко – там именно и собрались, и сработались. А если б не собрались, то все шло бы по-другому. Может быть, лучше и даже значительно лучше – но все равно иначе. Во всяком случае, так именно, как получилось в реальности, точно бы не повторилось.
К тому моменту, когда мы в течение 1994 года собрались в Национальном банке, банковская система Казахстана, безусловно, уже проделала определенную эволюцию в правильном рыночном направлении, то есть от одноуровневой к двухуровневой. Двухуровневая система устроена таким образом, что коммерческие банки (второй уровень) могут оперативно собирать у населения и организаций "излишки" денег и перенаправлять их в отрасли экономики, испытывающие нехватку инвестиционных ресурсов. Причем в условиях конкуренции комбанки совершают работу "переливания" с учетом интересов всех участников – и вкладчиков, и кредитуемых. В свою очередь, Центральный банк (первый уровень) контролирует в качестве регулятора процесс перераспределения денежных потоков, а также выполняет ряд функций, важных для состояния государственных финансов. Вся система в целом работает быстро, эффективно и прозрачно. Деньги, эта кровь экономики, нигде не застаиваются, "тромбы" не образуют, а напротив, бодро снабжают все нуждающиеся в "питании" участки экономического организма.
Одноуровневая же система (которая действовала в СССР и, соответственно, в союзной Республике Казахстан) имеет с рынком мало общего: государство неторопливо перекладывает деньги из одного своего кармана в другой, как само захотело. О прозрачности такой системы говорить по определению неуместно.
Что касается эффективности государственных структур (в частности, принадлежащих государству банков), то это вопрос более сложный. Неверно считать, что на государственном предприятии менеджмент однозначно и во всех случаях работает заведомо хуже, нежели в частном бизнесе. Фирма, принадлежащая государству, вполне может управляться хорошо. В организации любого типа все, что относится к области управления, в конечном счете упирается в людей. Хотя сравнивать министерство и рыночную структуру методологически неправильно: следует проводить сравнительный анализ компаний одной и той же национальной принадлежности, с одинаковой формой собственности.
Но в любом случае принципиальный вопрос управления – мотивация. Если этот вопрос решен правильно, то дальше можно ставить любые задачи, потому что люди будут готовы их выполнять. Вторая важная вещь – количество уровней принятия решений, степень забюрократизированности организации. Ну и наличие хорошего топ-менеджмента: он должен зарядить людей определенным настроением, уметь повести за собой.
Безусловно, в частной компании все более конкретно, поскольку напрямую привязано к финансовому результату. У людей, которые зарабатывают деньги, не бывает времени на то, чтобы выяснять, кто с кем пьет чай, кто кому улыбается и так далее. В среднем эффективность в частном секторе выше потому, что уровень оплаты труда тоже выше: однозначно, корреляция тут достаточно высокая. Но если создать в государственных структурах адекватную систему мотивации и оплаты труда, то эффективность повысится и там. Пример моего любимого Сингапура это подтверждает: там госчиновники работают неплохо и добиваются для родного Сингапура очень хороших показателей.
Тем не менее вопрос о степени присутствия государства в банковской сфере для экономики переходного типа – один из ключевых. Факты говорят сами за себя: в мире не так уж много стран, где в банковской сфере доминируют государственные банки. Особенно важно, что в зрелых экономиках государственными банками по большей части являются лишь специализированные кредитные учреждения и банки развития. Универсальные коммерческие банки, как правило, имеют статус частных. В ряде исследований констатируется, что преобладание госбанков связано с низким уровнем финансового развития экономики.
Вообще, существует мнение – я его разделяю, – что государственная собственность на банковский капитал сдерживает развитие финансового сектора.
Именно поэтому я всегда был последовательным сторонником идеи приватизации нашего Сберегательного банка – но об этом будет речь чуть погодя.
Так вот, процесс перехода от одноуровневой системы к двухуровневой в Казахстане уже был запущен и, безусловно, привел к определенным результатам.
Решение о создании в Советском Союзе двухуровневой банковской системы было принято еще в период существования СССР, в 1987 году (совместным постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР № 821). Новая система должна была включать центральный (эмиссионный) банк и ряд государственных специализированных банков. Это была так называемая "рыжковская" банковская реформа. По ее ходу республиканские центральные банки (в том числе Банк Казахстана, естественно) наделялись правами министерств союзных республик. Конечно, такая система является всего лишь квазирыночной: в ней, самое главное, отсутствует второй уровень, то есть собственно коммерческие банки, поскольку считать таковыми специализированные госбанки можно лишь относительно. Но затем в 1988 году был принят (тоже еще союзный) закон "О кооперации", который все-таки дал возможность начать создавать на паевых началах первые кооперативные банки.
В 1990 году Верховный Совет Казахской ССР принял Закон "О банках и банковской деятельности в Казахской ССР". Этот документ был очередным шагом в направлении реальной двухуровневости: в нем устанавливались задачи и функции Центрального банка, а также впервые было дано определение коммерческого банка, описан порядок открытия и прекращения деятельности коммерческих банков. Чуть позже у нас появился и сам национальный Центробанк, поскольку в 1991 году республиканские отделения Госбанка СССР были наделены функциями центральных банков суверенных государств. Таким образом, в то время основы двухуровневой банковской системы в первом приближении уже возникли. Первый уровень был представлен Государственным банком Казахской ССР (в Казахстане он теперь называется Национальным банком) вместе с его областными подразделениями, а второй – коммерческими банками. Часть этих банков создавалась с разрешения Госбанка на основе существовавших в рамках прежней системы специализированных банков. Некоторые из них были переименованы, некоторые – нет. Так, "Промстройбанк" стал "Туранбанком", "Казвнешэкономбанк" – "Алембанком", "Жилсоцбанк" – "Кредсоцбанком", остались с прежними названиями "Казсбербанк" и "Агропромбанк". Республиканский Сбербанк в то время поменял статус, стал "Сбербанком Республики Казахстан", а в 1993 году поменял также и название, был переименован в Народный сберегательный банк РК (по-казахски банк "Халык"). Другая часть банков учреждалась "с нуля" физическими и юридическими лицами.
Передача полномочий от Госбанка СССР к казахстанскому Госбанку ускорила процесс возникновения коммерческих банков. В 1991 году их было 72, а уже к 1992 году – более 150. Пик пришелся на 1993 год: тогда уже было около 230 коммерческих банков. Но, конечно, на настоящие банки они тогда походили в той же мере, в какой киоск, торгующий мелочевкой, напоминает крупный сетевой универсам.
После получения Казахстаном независимости перестройка банковской системы продолжилась уже как процесс формирования национальной банковской системы РК. Продолжали возникать коммерческие банки, начала формироваться хоть какая-то национальная банковская нормативно-правовая база. Затем, с ноября 1993, в связи с введением национальной валюты на Национальный банк РК сразу легла полная ответственность за функционирование национальной денежно-кредитной сферы, за банковский надзор и регулирование деятельности коммерческих банков, – в общем, за все и сразу. При этом считать банковскую систему Казахстана по-настоящему эффективной, по-настоящему рыночной – до такого положения дел было в тот момент еще очень далеко.
Наша команда пришла на банковское хозяйство в тот момент, когда оно, хотя в значительной мере и вышло изпод контроля государства, однако нормальным рыночным критериям еще не соответствовало. Во-первых, Национальный банк, хотя и получил полномочия регулятора, однако к тому времени еще не имел практического опыта в части выполнения функций центрального банка, не умел "отвечать за все". А во-вторых, банки второго уровня тоже еще не были способны осуществлять кредитование экономики правильно, то есть не выпрашивать финансовые ресурсы у ЦБ, а самостоятельно мобилизовывать их на рынке. Вообще, предоставлять клиентам комплекс банковских услуг, являющийся в развитых экономиках стандартным, наши коммерческие банки еще не умели. О таких, обыденных для зрелой экономики, сервисах, как финансовый лизинг, ипотечное или потребительское кредитование, доверительное управление, никто в Казахстане тогда не слышал – все эти явления вошли в нашу жизнь чуть погодя (хотя достаточно быстро). Но на их внедрение понадобилось время и силы. Именно для того, чтобы появились все эти возможности, вообще для того, чтобы банковская система Казахстана стала по-настоящему рыночной, в самом начале следовало создать фундамент для строительства нового: поменять и законодательную базу, и нормативную базу, и принципы регулирования и надзора, и много еще чего.
Правильная законодательная база – это основа реформ, их исходная точка, это то, без чего в принципе нельзя двигаться и развиваться. Имевшееся на тот момент законодательство, регулировавшее финансовую сферу Республики Казахстан, было далеко не рыночным. Достаточно сказать, что по законодательству 1991 года учредителем Государственного банка Казахской ССР стал Верховный Совет, которому Госбанк обязан был отчитываться о своей работе (в частности, представлять ежегодный отчет и баланс, а также сводный баланс всей банковской системы республики). Потом был период, когда Национальный банк курировался парламентом, и последний, например, давал Национальному банку указание осуществлять эмиссию.
То есть о реальной независимости ЦБ речи не было. В силу того что Национальный банк Казахстана в тот момент ею не обладал, в 1994 году стал, в частности, возможен так называемый межзачет (о нем чуть ниже). Эта претензия к законодательству – отсутствие реальной независимости ЦБ – была существенной, но далеко не единственной. Построить следовало очень многое. Помимо законодательства, нужно было поменять, то есть переписать всю старую советскую нормативно-правовую базу. Создание нормативной базы само по себе требует значительных и осмысленных усилий. Кроме того, законодательство и нормативы – вещи взаимоувязанные. Для того чтобы менять нормативы, какие-то общие вещи следует вначале опять-таки прописать в законе – скажем, право ЦБ устанавливать определенные нормативы. Потом эти нормативы сам же ЦБ также должен будет разработать. При этом устанавливать нормативы следует так, чтоб ни у кого не возникло иллюзий насчет того, что можно (через суд или парламент) отпасовать их в обратную сторону.
Следовало внедрить международные стандарты финансовой отчетности. Создать новую систему банковского надзора. В частности, явно требовалось повысить требования к капиталу: а проводить политику консолидации банковского сектора можно опять-таки только через нормативную базу. Ведь если регулятор просто дает банкам советы в том смысле, что им полезно было бы укрупняться, то от таких его добрых пожеланий ничего не поменяется.
Нужно было внедрить практику проведения аудита наиболее авторитетными международными аудиторскими компаниями. И так далее.
Все эти задачи относились к разряду стратегических. Но вначале единой программы финансовых реформ не было – она складывалась постепенно, в течение нескольких месяцев, с учетом параметров окружающей среды, по мере того, как вызревало понимание стратегических целей нашей работы. На самом первом этапе ни до чего глобального у НБК "не доходили руки": надо было заниматься чистой тактикой, в частности, "разруливать" кризис менеджмента.
ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 3
Ли Куан Ю. Из третьего мира – в первый
Правительство Сингапура сможет оставаться чистым и честным только в том случае, если честные и способные люди будут бороться на выборах за право занимать официальные должности. Для этого необходимо платить им заработную плату, сопоставимую с той, которую человек, обладающий их способностями и честностью, мог бы заработать, занимаясь частной профессиональной практикой. В условиях быстрого экономического роста заработная плата министров должна быть сопоставимой с заработной платой руководителей их уровня в частном секторе. Мало оплачиваемые министры и государственные служащие разрушили не одно азиатское правительство. Адекватное вознаграждение жизненно важно для поддержания честности и морали у политических лидеров и высших должностных лиц.
Во время бюджетных прений в марте 1985 года я столкнулся с оппозицией увеличению заработной платы министров. Член парламента от Рабочей партии Д. Б. Джеяретнам сравнил мой месячный заработок (29 тысяч сингапурских долларов) с заработной платой премьер-министра Малайзии, который получал только 10 тысяч сингапурских долларов. Я привел дополнительное сравнение и указал, что ежегодное жалование президента Филиппин Маркоса составляло только 1 тысячу сингапурских долларов в месяц, а президент Индонезии, управлявший страной с населением 150 миллионов человек, ежемесячно получал 2500 сингапурских долларов. Тем не менее они были куда богаче меня. Лидер Индонезии сохранил за собой свою резиденцию и после отставки; премьер-министру Малайзии предоставляли дом или землю для строительства частного дома. Моя официальная резиденция принадлежала правительству. У меня не было никаких льгот, не было автомобиля, не было водителя, как не было и садовников, поваров и прочей прислуги. Я установил практику, при которой премьер-министр и другие министры ежемесячно получали определенную сумму денег и сами решали, на что ее потратить.
Показной эгалитаризм – хорошая политика. Стремление завоевать общественную поддержку, как правило, побуждает правительство, находящееся у власти, поменьше платить своим министрам. При этом стоимость жилищных льгот, покрытие текущих расходов и затрат на пользование автомобилем, путешествия, расходов на образование детей зачастую превышает размеры их жалования.
В США высокооплачиваемые представители частного сектора назначаются президентом в правительство на один или два срока (4–8 лет). После этого они возвращаются в частный сектор, зачастую становятся лоббистами чьих-либо интересов, и их "ценность" значительно возрастает, ибо они имеют свободный доступ к ключевым фигурам в администрации президента. Такая система "вращающихся дверей" (revolving door) казалась мне нежелательной.
После получения Сингапуром независимости я ограничил рост заработной платы работников госсектора, чтобы успешней бороться с безработицей и экономическим спадом, а также чтобы подать пример самоограничения. Но когда к 1970 году мы решили проблему безработицы, и всем стало немного легче, я увеличил жалованье министров с 2500 до 4500 сингапурских долларов в месяц. Я оставил собственное жалование неизменным (3500 сингапурских долларов в месяц), чтобы напомнить работникам госсектора, что некоторое самоограничение все еще необходимо. Каждые несколько лет я вынужден был увеличивать жалование министров, чтобы сократить нараставший отрыв в оплате их труда по сравнению с частным сектором.
В 1994 году я внес на рассмотрение парламента предложение о внедрении системы, согласно которой пересмотр жалованья высших государственных служащих стал бы автоматическим, привязанным к сумме налогов на доходы, уплачиваемых частным сектором. Экономика Сингапура росла на 7-10 % в год на протяжении двух десятилетий, и увеличение заработной платы в государственном секторе всегда отставало от частного сектора на 2–3 года. В 1995 году премьер-министр Го Чок Тонг остановился на предложенной мною формуле, которая увязывала жалованье министров и высших государственных служащих с заработной платой работников сопоставимого ранга в частном секторе. Это изменение, устанавливавшее заработную плату работников госсектора на уровне 2/3 дохода работников частного сектора сопоставимого ранга, вызвало острую полемику.
Мы отвергли аргументы оппонентов, которые доказывали, что та честь, которую общество оказывает министрам, доверяя им право занимать высокую должность, уже является более чем достаточным вознаграждением. Они настаивали на том, что служба обществу должна влечь за собой потерю в доходах. Я полагал, что такой подход, при всем его благородстве, нереалистичен.
Принять на работу в правительство талантливого человека из частного сектора теперь стало легче. До того как была введена новая схема оплаты труда, лучшие адвокаты зарабатывали от 1 до 2 миллионов сингапурских долларов в год, в то время как судьям платили меньше 300 тысяч. Без изменения системы оплаты труда мы никогда не смогли бы привлечь наших лучших адвокатов на должности судей. Жалованье других специалистов в правительственных учреждениях мы также привели в соответствие жалованью их коллег, занимающихся частной практикой.
Эта формула не означает ежегодного автоматического увеличения жалования, потому что доходы частного сектора то повышаются, то понижаются. Когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было соответственно уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.
Когда страны Восточной Азии – от Южной Кореи до Индонезии – были опустошены финансовым кризисом 1997 года, коррупция и кумовство только ухудшили их проблемы.