По сообщениям российских СМИ, в ноябре 1999 г. ряду ведущих политиков блока "Отечество - вся Россия" анонимно было предложено от 100 до 500 тыс. долл. за отказ баллотироваться, что одновременно следует рассматривать и как провокацию коммерческого подкупа (по российскому уголовному законодательству подкуп лиц, наделенных управленческими функциями в общественных объединениях, отнесен почему-то к коммерческому подкупу) и как критерий "черно-рыночной" цены депутатских полномочий. Цены избирательной кампании 2003 г. думаю, будут выше по отдельным позициям в 3–4 раза. Цивилизованный мир уже это прошел, узаконив и "облагородив" большинство видов политической коррупции.
Между "вершиной" и "подножьем" коррупционной лестницы много ступеней. На самых доходных обосновались чиновники, распределяющие бюджет, недвижимость, природные богатства и "дорогие" должности.
Коррумпированные чиновники высших органов исполнительной власти как раз и составляют "ядро" системной коррупции в России.
Очень трудно оказаться на такой должности, не утратив чести и достоинства. В уже упоминавшемся нами докладе "Российская организованная группа", подготовленном для Конгресса США, некоррумпированные государственные чиновники, на которых оказывается давление со стороны мафии имеют "серебряный" или "свинцовый" выбор: сотрудничать и брать деньги или быть убитыми. Сегодня к человеку при власти, который не берет взяток, стали относиться с подозрением. Таких, как правило, или не допускают на сколько-нибудь высокий пост или компрометируют и выгоняют.
Преступные сообщества не жалеют никаких средств, чтобы внедрить своих людей в Правительство, его аппарат, или в Администрацию Президента.
Круг привлеченных в последние годы за коррупционные злоупотребления высших чиновников в нашей стране невелик: министр юстиции, и.о. генерального прокурора, министр путей сообщения, председатель Госкомстата. Вот, пожалуй, и все. Однако посмотрите. Почти все члены российских правительств "рыночников"-реформаторов загодя, еще находясь у власти, предприняли все меры, для того, чтобы прийти в "мир капитала" с солидным финансовым заделом, созданным с использованием своих властных полномочий. Им позволительно было создавать для себя "запасные аэродромы" в виде банков, фондов, центров, корпораций, где заранее горел "зеленый свет" во всех видах деятельности. В них "закачивались" огромные бюджетные средства, выделялись особняки, большая часть из которых сегодня стала их собственностью. Право же, риск наказания за такую деятельность был невелик. Если и уволят, то по-свойски, "втихую". Имеющие "запасной аэродром" внакладе не остаются. "Навар" всегда многократно превышает размеры самой высокой официальной зарплаты. Да и законы таковы, что обычно находится весомое основание для прекращения уголовного преследования. Обычно "меч правосудия" способен покарать или хотя бы напугать чиновников "помельче".
Осенью 1999 г. в Москве прошла серия митингов с требованиями отставки руководителя Федеральной комиссии по ценным бумагам Д. Васильева, которая была создана для защиты интересов обманутых вкладчиков тех самых "финансовых пирамид", о которых мы рассказывали в предыдущих главах. Как выяснила Счетная палата РФ, большая часть специального международного займа в 31 млн долл., который должен был быть потрачен на защиту прав инвесторов, по решению Д. Васильева "ушла" на оплату услуг иностранных специалистов, имевших ставки до 224 тыс. долл. в год.
После проведенной ГУБЭП МВД России проверки информации о злоупотреблениях бывшего Председателя правления РАО "ЕЭС России" Б. А. Бревнова, использовавшего самолет ИЛ-62 авиакомпании "Авиаэнерго" для полета по маршруту Москва - Цинциннати (США) - Москва с целью перевозки членов своей семьи. Генеральная прокуратура России возбудила уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст. 160 УК РФ (присвоение или растрата).
В рамках этого уголовного дела были установлены факты использования Бревновым денежных средств РАО "ЕЭС России" в сумме 700 тыс. долл. США (!) для оплаты аренды правительственной дачи, перевозки личного багажа из г. Нижний Новгород, проживания с семьей в гостинице "Балчуг" и ремонта квартиры.
В Республике Северная Осетия - Алания недавно было завершено расследование уголовного дела о присвоении вверенного имущества министром финансов Республики Северная Осетия - Алания О. Г. Бежаевым, который предоставил гарантию Правительства под кредит на сумму 2,1 млн руб., в последующем присвоенные.
В конце 1998 г. Главной военной прокуратурой РФ было возбуждено уголовное дело в отношении начальника Главного управления кадров ГВП РФ генерал-лейтенанта А. С. Кудряшова, который по предварительному сговору неоднократно получал взятки за назначение на должность военнослужащих и поступление на военно-юридический факультет Военного университета.
Через год по решению Военного суда Московского гарнизона он был освобожден из-под стражи из-за "слабого" здоровья и по возрасту (56 лет) (!) с заменой меры пресечения до вынесения приговора на подписку о невыезде. Следствие же сейчас опасается, что, освободившись, экс-начальник отдела кадров ГВП получит благодаря судебному решению возможность воздействовать на "подельников" и свидетелей.
Так же из-за "слабого здоровья" несколько ранее был отпущен под подписку о невыезде бывший и.о. Генерального прокурора РФ А. Ильюшенко, который был арестован 15 февраля 1996 г. по обвинению во взяточничестве и злоупотреблении должностными полномочиями (за всю российскую историю это второй Генеральный прокурор, обвиненный во взяточничестве).
Нищий офицер - угроза национальной безопасности № 1
Многомиллионная армия сотрудников силовых ведомств России, лишенных достойного денежного содержания, жилья, гарантированной высокой пенсии, реальной возможности предоставить своему ребенку хорошее образование, а супругу работу по специальности, сегодня стала едва ли не самой большой угрозой национальной безопасности.
Наметившиеся в последние два года позитивные изменения в этой сфере почти полностью подавлены инерцией разрушения старой системы социальной защиты государственных служащих. По данным опросов лишь каждый 25-й сотрудник сохраняет веру в скорое улучшение его социального статуса.
Гигантский государственный аппарат, наделенный реальной властью, десять лет стоит на коленях, как нищий, которому, казалось бы, нечего терять. Однако нищета власти дорого обходится народу - его заставляют платить как минимум дважды за одно и то же. Народ отвечает государству ненавистью и презрением к его законам. Презираемое собственным народом государство, в котором с каждым днем все меньше тех, кто готов соблюдать его законы во вред себе, нежизнеспособно.
Есть ли выход из коррупционного тупика?
Резкое уменьшение бюджетных возможностей нации в годы структурного кризиса (конец 80-х - 90-е гг. прошлого века) верховная власть не заметила или сделала вид, что не заметила. Напротив, на фоне скудеющей казны государственный аппарат рос небывалыми темпами. При неизменных размерах бюджетных ассигнований численность сотрудников правоохранительных органов только в период с 1994 по 1995 г. была увеличена на 360 тыс. единиц. Катастрофическое снижение уровня жизни почти всех категорий сотрудников силовых ведомств было запрограммировано бездарной политикой строительства нового государственного аппарата. Верховная власть сделала ставку на массу голодных и бездомных госслужащих, которые должны были обеспечить себя сами. Люди, принимавшие такого рода решения, не могли не понимать, что для служащих, обязанных исполнять свои обязанности 24 часа в сутки, не существует законных способов решения своих жизненных проблем помимо жалования, государственных квартир и компенсационных льгот.
Конкретные проблемы и пути их решения
Денежное содержание. Размеры денежного довольствия российского офицера в начале XXI в. потрясают… своей ничтожностью.
По данным директора Федеральной пограничной службы РФ численность семей, имеющих доход ниже среднедушевого прожиточного минимума, установленного по Российской Федерации составляет 52 %. В Северо-Западном регионе впроголодь живут каждые две из трех семей пограничников. В 2002 г. среднедушевой доход военнослужащих ФПС едва превысил 1200 руб. (среднедушевые доходы населения в целом по России в прошлом году составляли 1700 руб.).
Среднемесячное денежное довольствие младшего начальствующего состава органов внутренних дел сегодня не превышает 2900 руб., а у среднего и старшего составляет около 4000 руб. В последние пять лет оно росло в два раза медленнее потребительских цен, т. е. фактически уменьшалось. Зачем федеральным законом утверждать бюджет, если на стадии исполнения его объем произвольно может быть уменьшен на треть, как это произошло с денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел в 2001 г.?
Какие требования может государство предъявить 25 тыс. сотрудников Главного управления по исполнению наказаний Министерства юстиции РФ, ежедневно заступающих на службу в тюрьмах, следственных изоляторах, исправительных колониях с оружием, если оно платит им 1100 руб. в месяц.
В остальных силовых ведомствам положение не намного лучше. К этому нужно добавить сохраняющуюся проблему неплатежей. В 17 субъектах РФ задержки по выплате заработной платы сотрудникам местной милиции составляют от 1 до 4 месяцев.
Незадолго до своей отставки бывший министр внутренних дел РФ А. С. Куликов инспектировал в воскресный день несение службы московской ГАИ и к своему удивлению обнаружил пост, не обозначенный на карте дислокации. Еще большее удивление министра вызвало то обстоятельство, что дежурившие на посту сотрудники ГАИ оказались "альтруистами", вышедшими на работу во время своего отпуска. Любого психически нормального человека не может не заинтересовать вопрос, почему на государственной и муниципальной службе заняты почти все вакансии, денежное содержание по которым ниже уровня прожиточного минимума на одного человека. Платя 50–100 долл. в месяц офицеру-войсковику, пограничнику, милиционеру или таможеннику, государство фактически говорит ему - "остальное ты должен заработать сам". Тем самым оно не просто программирует коррупцию и делает ее неизбежной, но и уничтожает себя. Ситуация, при которой чиновники до обеда ведут борьбу с организованной преступностью и коррупцией, а после обеда делают их, стала типичной.
Не случайно руководители практически всех силовых ведомств сегодня просят приостановить введение нового порядка исчисления денежного содержания сотрудников (включающего его небольшое единовременное повышение на фоне вводимого налогообложения и отмены льгот). Причина проста - реформа чревата массовым исходом офицерства со службы. За 11 месяцев 2001 г. из органов внутренних дел уже уволилось 80 тыс. человек. Кому могут пригодиться их знания и опыт ясно - без комментариев.
Решение этой проблемы уже не может быть безболезненным. Если у вас миллион рублей на миллион сотрудников, то существует два принципиальных решения проблемы: или вы даете каждому по рублю и остальное они "доворовывают" или вымогают в качестве взяток, или вы оставляете столько сотрудников, сколько в состоянии достойно обеспечить, а остальным помогаете устроиться в негосударственном секторе и обеспечить жильем, которое чиновник должен был иметь еще в начале своей карьеры.
Однако нельзя забывать, что на фоне радикального решения этой проблемы могут возникать опасные для общества соблазны решить проблемы одного ведомства за счет другого. Не случайно после небольшого перерыва вновь расцвела идея ликвидации Генеральной прокуратуры как самостоятельного правоохранительного органа, который выполняет очень важную сегодня функцию сторожа сторожей. Дешевле - не всегда лучше.
Жилье. Несмотря на оживление в экономике, квартирный вопрос в силовых ведомствах обострился. В Федеральной службе безопасности 3000 сотрудников вообще не имеют своего жилья. И это при том, что две трети из них прослужили более 20 лет. В Федеральной пограничной службе на начало 2002 г. на учете состояло около 11 тыс. не имеющих квартир семей сотрудников и их количество продолжает увеличиваться с каждым днем. Число нуждающихся в улучшении жилищных условий прокурорских работников превысило 5000. Для решения данной проблемы требуется в 50 раз увеличить бюджетное финансирование против уровня, определенного в бюджете на 2003 г.
На заре создания в МВД Главного управления по организованной преступности Правительство выделило на сотрудников новой структуры несколько тысяч квартир. Через несколько месяцев после их получения половина сотрудников уволилась. Сегодня ГУБОП в плачевном состоянии: ни сотрудников, ни квартир.
На недавнем заседании в Правительстве "неожиданно" выяснилось, что "кто-то" запланировал бюджетное покрытие жилищных сертификатов для военнослужащих по ценам ниже рыночных и в итоге последние стали отказываться от них в массовом порядке. По данным ФСБ РФ, в программе жилищных сертификатов участвуют 0,5 % от общего числа нуждающихся, поскольку не имеют финансовых возможностей компенсировать эту разницу.
Совершенно очевидно, что такое "планирование" - повод для возбуждения уголовного дела.
Пора начать решать эту проблему с другого конца: или вы платите сотруднику сразу столько, что он в состоянии сам взять кредит на покупку жилья и оплачивать его пока служит, или выдаете ему льготный кредит, который он может погасить в течение срока службы и который подлежит возврату пропорционально не выслуженному сроку службы.
Образование. Подготовка хорошего специалиста всегда дорого стоила и должна дорого стоить. Сегодня система подготовки кадров для силовых ведомств напоминает кентавра: государственные вузы вынуждены открывать платные отделения лишь для того, что покрывать дефицит бюджетного финансирования. Нынешнее денежное содержание профессора милицейского вуза или таможенной академии (5–6 тыс. руб.) - это не только изощренная форма оскорбления самого смысла образования, но и невосполнимые потери в качестве образования. Хорошего специалиста с практики на преподавательскую работу не заманишь, потому что он обязательно потеряет в зарплате.
Когда из государственного бюджета тратятся миллиарды на подготовку оперативников и следователей и прокуроров, которые сразу после окончания вуза уходят в коммерческий сектор - это абсурд. Несмотря на значительное увеличение числа прокурорских вузов в последние годы сегодня они оказываются не в состоянии покрыть кадровый дефицит более чем на одну треть.
В развитых странах давно применяется целевой кредит на образование, который погашает тот, кто учится, или тот, кто принял на работу специалиста. Получил кредит от государства, выучился на следователя и пошел работать в банк - пусть банк вернет кредит за подготовленного для него специалиста.
Пенсия. Ситуация, при которой чиновник стремится доработать до пенсии, заранее зная, что ее размер никак не зависит от того, как именно ты работаешь - это крах государственной службы. Единственная альтернатива - уйти на пенсию больным. Не удивительно, что многие служащие начинают серьезно заболевать непосредственно перед выходом на пенсию.
Решение этой проблемы не может быть простым. Во всяком случае нужно сделать так, чтобы каждое реальное профессиональное достижение сказывалось на размере пенсии. Если сотрудник разоблачил преступное сообщество в Гохране и вернул государству ведро алмазов или задержал террористов, то он должен рассчитывать на гарантированную прибавку к пенсии.
Медицинское обслуживание. Уровень медицинского обеспечения сотрудников силовых ведомств мало назвать неудовлетворительным. Людей, которые каждый день рискуют своими жизнями, сегодня лечат преимущественно по рецепту попечителя богоугодных заведений Земляники - если простой человек помрет, то и так помрет, затем тратить на него дорогие лекарства. Даже сравнительно благополучные медицинские учреждения ФСБ РФ в 2000 г. были обеспечены медикаментами на 30 %. На 2003 г. Минфин предложил выделить на медицинское обслуживание сотрудников Федеральной пограничной службы 11 % (!) от необходимого уровня.
Очевидно, что проблемы медицинского обслуживания сотрудников силовых ведомств ни сегодня, ни завтра уже не могут быть разрешены за счет внутренних ресурсов этих ведомств. В проект бюджета на 2004 г. должны быть включены положения, предусматривающие обязательное медицинское страхование сотрудников силовых структур с учетом рыночных цен на медицинское обслуживание.
Все эти проблемы можно и нужно решать немедленно, а не по мере создания экономических условий, потому что обездоленный государством чиновник никогда не позволит их создать.
Вместе с тем я бы хотел подчеркнуть, что сильная экономика и хорошие условия для жизни чиновника не могут сами по себе подорвать основы коррупции. Для этого нам необходимо реформировать весь законодательный комплекс, научиться принимать законы, которые не порождают коррупции. В этой связи проект Федерального закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике", который был впервые внесен мною совместно с другими депутатами 5 июня 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, создает хорошие предпосылки для такой реформы. Однако на момент завершения работы над этой книгой он так и не был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении, несмотря на положительный отзыв думского правового управления и единственное замечание от Правительства (что, кстати, встречается очень редко, если проект такой политической важности вносят депутаты).
По официальной статистике, среди коррумпированных лиц около 80 % составляют работники министерств, комитетов и госструктур на местах, сотрудники правоохранительных органов и представители кредитно-финансовой системы. По расчетам криминологов, если в 80-х гг. прошлого века расхитители тратили на подкуп чиновников до 35 % от похищенного, сейчас эта цифра перевалила 50-процентный рубеж. И что интересно, эта статистика отражает лишь результаты расследования уголовных дел. А каков же реальный масштаб коррупции?
Наряду со взяточничеством широко распространен такой способ корыстных злоупотреблений, при котором руководители государственных и муниципальных предприятий создают при них коммерческие структуры, обеспечивая им в корыстных целях привилегированные условия функционирования. Сформировалась система коррумпированного поведения государственных и муниципальных служащих, которые безнаказанно осуществляют "торговлю влиянием", конфиденциальной служебной информацией с целью протекционирования и патронирования частных предприятий через сеть юридических организаций.
Рост предпринимательской активности послужил объективной основой для значительного расширения масштабов злоупотреблений в сфере лицензирования, сертификации и экспертизы. Постепенно усиливается коммерциализация органов государства, наделенных функциями контроля и управления.