Перед Первой мировой войной капитал активно вкладывался в развивающиеся в то время страны – США, Канада, Австралия, Аргентина, Бразилия. Капитал принимал форму как ПИИ, так и государственных займов. Основным финансовым центром зарубежных инвестиций был Лондон, а принятым методом решения проблемы дефолтов зарубежных государств была "дипломатия канонерок". Особенностью этого периода было то, что масштабные инвестиции в зарубежные страны сопровождались массовой миграцией туда рабочей силы из Европы.
В период между Первой и Второй мировыми войнами основным зарубежным инвестором ненадолго стали Соединенные Штаты. Капитал из США направлялся в Европу для обеспечения выплаты послевоенных репараций и в Латинскую Америку в качестве инвестиций. Рост зарубежных инвестиций был остановлен мировым экономическим кризисом 1929 г., когда многие страны объявили мораторий на обслуживание иностранного долга или даже дефолт.
В период до конца 1950-х годов финансовые потоки в развивающиеся страны были достаточно скромными и принимали форму либо прямых инвестиций, либо займов международных финансовых институтов. Использование государственных финансов позволило расчистить рынок после многочисленных дефолтов путем государственной скупки "плохих" долгов и списания основного долга для наиболее финансово слабых государств-должников. В начале 1960-х годов рынок международного кредитования в целом восстановился, развивающиеся страны снова стали его участниками. С этого времени ведущие державы начали использовать регулирование потоков капитала за рубеж в качестве политического инструмента.
4.3.2. Прямые инвестиции
ПИИ являются мощным инструментом влияния на экономику и политику зарубежных стран и, соответственно, могут принимать формы частных или государственных инвестиций. Сегодня основная форма ПИИ – частные инвестиции, однако они также контролируются политическим руководством страны-инвестора и играют свою роль в проведении внешнеполитического курса в отношении той или иной страны.
Использование зарубежных частных инвестиций компаний своей страны в интересах государственной политики основывается на нескольких политико-экономических механизмах, обусловливающих взаимосвязь присутствия иностранного капитала и изменений политики принимающего государства.
Самая старая из используемых моделей получила название "модель Троянского коня" и рассматривает ПИИ как основной инструмент расширения влияния экономически развитых стран. Согласно этому подходу высокий уровень зарубежных инвестиций создает "инфраструктуру зависимости" [60] , из-за чего принимающее инвестиции государство теряет способность к независимым политическим действиям. Причинами ослабления политического суверенитета государства становятся несколько факторов. Во-первых, иностранцы захватывают командные высоты экономики и с этого моменты основные экономические и политические решения по важным для данной страны вопросам принимаются уже за рубежом. Во-вторых, экономическое развитие страны и благосостояние ее граждан начинает все в большей степени зависеть от поведения иностранных компаний, их инвестиций и социальной политики [61] . В данных обстоятельствах правительство принимающей капитал страны вынуждено все внимательнее прислушиваться к политическим приоритетам иностранных компаний и их правительств. В-третьих, широкое иностранное присутствие в экономике приводит к формированию элиты, ориентированной на иностранные государства и компании. Такая элита ассоциирует себя, скорее, с иностранными корпорациями и проводит политику, отвечающую иностранным интересам. Описанная модель разрабатывалась в период популярности неомарксизма и теории капиталистического центра и периферии, но, следует признать, сохраняет свою практическую ценность и сегодня.
Вместе с тем накопленный опыт взаимодействия иностранных компаний с принимающими государствами показывает, что довольно часто их взаимоотношения выходят за границы зависимости местных правительств от иностранных инвесторов и принимают другие, более сложные формы. Так, все больше аналитиков склонны считать, что современный механизм влияния иностранных инвестиций на правительства принимающих капитал стран лежит, как правило, глубже и состоит в создании целой сети экономических связей и взаимозависимостей между странами, принимающими инвестиции, и странами базирования компаний [62] .
Другой механизм использования ПИИ в политических целях состоит в стимулировании экономического роста в ключевых для страны-кредитора государствах и в отсутствии поддержки экономического роста в странах, чья политика не устраивает страну-инвестора. Данный механизм основывается на большом количестве экономических исследований, доказывающих положительное влияние ПИИ на экономическое развитие в странах-реципиентах. Проведенные экономистами исследования также позволяют политикам заранее оценить степень положительного влияния ПИИ в экономику той или иной страны в зависимости от нескольких принципиальных факторов.
Наконец, третья модель влияния ПИИ на поведение зарубежных государств рассматривает их влияние на устойчивость авторитарных режимов в развивающихся странах. В случае инвестиций в государственный сектор экономики, контролируемый местным правительством, зарубежные инвестиции лишь усиливают существующий политический режим, так как расширяют его базу получения доходов. В случае направления инвестиций в частный сектор, не контролируемый правительством напрямую, они играют двоякую роль. С одной стороны, инвестиции расширяют налоговую базу правительства, с другой – перераспределяют экономическое влияние и, следовательно, политическую власть в стране в пользу тех групп населения и элиты, которые связаны с этими инвестициями [63] . Идея подобного влияния состоит в создании внутри экономики и общества зарубежного государства неких относительно свободных анклавов, которые с течением времени будут расти и менять местный политический режим в направлении демократии, уважения прав человека внутри страны и норм международного права во внешней политике.
Один из механизмов контроля направленности и объемов прямых инвестиций за рубеж состоит из нескольких элементов: правительство государства-донора может запретить своим компаниям инвестировать в ту или иную страну (например, в рамках экономических санкций). Одна из форм такого запрета, используемая в американской практике, – внесение той или иной страны в список государств, поддерживающих терроризм (подобные действия находятся в рамках полномочий Государственного секретаря, делегированных ему Президентом США). Правительство может запретить инвестировать в некую страну даже иностранным компаниям, пригрозив лишить их доступа к американскому рынку. В случае компаний с государственным участием (нетипично для США, но широко распространено в Европе, России, КНР, Индии) правительство действует через своих представителей в совете директоров компаний и может обходиться без публичной процедуры наложения запрета.
Другой механизм контроля правительства над направлением и объемом частных инвестиций своих компаний за рубеж – официальное или неофициальное стимулирование инвестиций в ту или иную страну. Официальный способ – предоставление государственной поддержки инвестиций в некую страну путем, например, предоставления государственных гарантий через экспортно-импортный банк или другие системы поддержки. Неофициально поток инвестиций регулируется путем консультаций представителей политического руководства страны с руководством компаний – потенциальных инвесторов. Государство может поддержать проведение тех или иных инвестиционных форумов, политики могут высказаться в пользу тех или иных проектов.
4.3.3. Кредитование зарубежных государств
Экспорт капитала в зарубежные страны принимает формы не только инвестиций, но и кредитов, причем кредиты выдаются не только зарубежным компаниям, но и государствам. Именно этот аспект международного кредитования – кредитование зарубежных государств – является политизированным, так как подобные кредиты предоставляются в соответствии с внешнеполитическими приоритетами государства-кредитора.
Кредитование зарубежных правительств из частных или государственных источников существует уже сотни лет и, в отличие от кредитования частного бизнеса, имеет две существенные особенности. Во-первых, предоставление кредита зарубежному правительству всегда является политическим решением правительства страны-кредитора, даже если технически кредит предоставляется частным финансовым учреждением. Во-вторых, существует проблема выплаты кредита. Государства, в отличие от частных компаний, не могут обанкротиться. Одна из причин, почему этого не может произойти, – теоретическая возможность государства расплатиться за кредит своей собственностью (территорией, полезными ископаемыми, озерами, горами и т.д.). В юридическом плане это означает, что теоретически государство всегда остается платежеспособным. Другая причина состоит в том, что, невзирая на тяжелое финансово-экономическое положение, государство-должник сохраняет свой политический суверенитет, и заставить его заплатить юридически невозможно. Времена "дипломатии канонерок" давно прошли, а международное право не предусматривает механизмов, обязывающих государство платить. Государство может объявить мораторий на платежи по внешнему долгу, может даже объявить дефолт, и сделать с этим ничего нельзя. Аргумент, согласно которому государство должно платить по кредитам с целью сохранить доверие инвесторов, чтобы не быть изгнанным с международного кредитного рынка, также несостоятелен. Исследования этого вопроса показали, что "плохая" кредитная история государства не является непреодолимым препятствием для его будущих заимствований [64] . Государства, объявляющие дефолт, страдают от перебоев в международной торговле и объявленных против них санкций. Кроме того, довольно часто дефолт сопровождается внутренним политическим кризисом, но необратимых критических последствий для государства не наступает. Эти особенности кредитования зарубежного государства создают существенный политический элемент в принятии решений о таком кредитовании. Политическое вмешательство в вопросы кредитования зарубежных правительств принимает разные формы и производится в разных контекстах.
Кредитование ключевых для внешней политики страны государств. Пример: СССР и Россия в конце 1980–1990-х годов. Как правило, правительство страны-кредитора предоставляет кредиты по межгосударственной линии и рекомендует своим банкам выдавать также частные кредиты.
Кредитование в целях решения неких крупных проблем национальной и мировой экономики. Пример: политика американской администрации в 1970-х годах по стимулированию кредитования американскими банками слаборазвитых стран. В то время арабские нефтедобывающие страны стали размещать в банках США свои доходы от возросших цен на нефть, а американская экономика находилась в рецессии и не могла переварить эти средства. Администрация Дж. Форда рекомендовала свои банкам использовать данные средства для кредитования правительств слаборазвитых стран. Такая политика помогла американским банкам сохранить и упрочить свои позиции на мировом финансовом рынке, а администрация США получила дополнительные рычаги воздействия на многие государства третьего мира.
Участие государства в процессе возврата (или списания) кредитов. Одна из таких кампаний проводилась в конце 1980-х годов, когда выяснилось, что многие слаборазвитые государства неспособны выплатить (а иногда и обслуживать) полученные ими в 1970-е годы американские кредиты. В 1989 г. министр финансов США Т. Брэдли выступил с планом решения этой проблемы. Суть плана состояла в передаче (продаже) "плохих" частных кредитов международным финансовым институтам (Всемирному банку и МВФ), в результате чего основные финансовые потери переносились с частных американских банков на налогоплательщиков стран – участниц МВФ [65] . Администрация США активно участвовала в переговорах по реструктуризации советского и российского внешнего долга.
Другая известная кампания по списанию долгов беднейших стран – программа, которая осуществляется в рамках "Большой восьмерки". В 1996 г. Всемирный банк и МВФ выступили с Долговой инициативой для находящихся в серьезных долгах бедных стран ( Debt Initiative for Heavily Indebted Poor Countries – HIPC Initiative). В рамках этой инициативы предполагалось списать беднейшим странам долгов на сумму 56 млрд долл. Данная программа была активно поддержана Папой Римским в 2000 г., и американская администрация придала ей необходимый финансовый и пропагандистский масштаб.
При рассмотрении вопросов о списании долгов развивающихся стран Соединенные Штаты применяют определенные политические принципы. Во-первых, США выделяют две группы стран – беднейшие страны, отягощенные долгами ( HIPC Countries ), которые могут рассчитывать на списание долгов, и остальные финансово более состоятельные страны, которым предлагается долги выплачивать. Во-вторых, США на практике применяют концепцию "грязных" долгов ( Odious Debt ). К данной категории американцы относят такие долги правительств развивающихся стран, которые одновременно: а) были сделаны без публичного обсуждения и согласия народа той или иной страны; б) не могли содействовать повышению благосостояния или развитию страны. Важным критерием для отнесения долгов к данной категории также является то, что страна-кредитор об этих обстоятельствах знала. Такой подход позволяет отнести почти все долги развивающихся стран, например, Советскому Союзу к категории "грязных" и настаивать на их списании.
Ввиду высокой политизированности вопросов кредитования зарубежных государств, а также особенностей кредитования суверенов, которые часто предполагают реструктуризацию или списание долгов, вопросы кредитования следует рассматривать в едином комплексе с вопросами предоставления зарубежной помощи.
4.3.4. Помощь при валютно-финансовых кризисах
Крупные международные валютно-финансовые кризисы создают угрозы интересам национальной безопасности США и других экономически развитых стран через два механизма – экономический и политический. Экономический механизм состоит в том, что в результате финансово-экономического кризиса, вроде азиатского кризиса 1998 г., нарушается нормальное функционирование мировой финансовой системы и глобальной торговли, что наносит ущерб экономическим интересам США, а также создается угроза безопасности и сохранности американских инвестиций за рубежом. Политическое влияние валютно-финансового кризиса на национальную безопасность США проявляется в росте антиамериканизма, усилении политической нестабильности в важных для США странах, смене там правительств, снижении расходов на оборону и безопасность в странах-союзниках США, росте трансграничной преступности, возобновлении региональных конфликтов и усилении радикальных политических движений.
Очевидно, что валютно-финансовые кризисы связаны с заимствованиями на мировом рынке в резервных валютах. Однако подобная связь не прямая: существуют множество примеров стран, которые заимствуют много (в отношении к своему ВВП) и успешно обслуживают долг, и стран, которые привлекли в долг относительно небольшие объемы валюты, но не смогли его обслужить. В основе большинства валютно-финансовых кризисов лежит изменение силы национальной валюты по сравнению с резервными валютами, что выражается в изменении обменного курса. Частные компании (или государство) привлекают кредиты в иностранной валюте и предполагают расплачиваться по ним из своих будущих доходов (доходов бюджета), которые получают в местной валюте и затем продают ее по существующему курсу за резервную валюту для обслуживания долга. Если местная валюта дешевеет (например, снижается ее обменный курс к доллару), полученных доходов может оказаться недостаточно для покупки необходимого количества резервной валюты и обслуживания долга. Тогда в лучшем случае начинается череда банкротств, усиливается безработица и растет инфляция, в худшем – происходит социальный взрыв, распространяются болезни, голод и беззаконие.
Вывести страну из валютного кризиса чрезвычайно сложно и дорого, для этого требуются крупные источники финансирования, которые могут располагаться как вне страны (иностранная финансовая помощь), так и внутри (доходы от экспорта, снижение расходной части бюджета, продажа собственности). Гораздо дешевле и эффективнее попытаться предотвратить валютно-финансовый кризис. Именно эта деятельность лежит в основе работы МВФ, центральной линией политики Соединенных Штатов также является предотвращение валютно-финансовых кризисов в ключевых для них странах путем мониторинга состояния их экономик Международным валютным фондом.
Страны, как и компании, имеют свои активы и обязательства. К активам относится все, чем владеют правительство, компании и граждане страны, к обязательствам – то, что они должны иностранцам. Однако существует важное отличие между балансом компании и балансом страны: в отличие от компаний страны не могут обанкротиться через юридическую процедуру, в случае если их активы недостаточны для погашения своих обязательств. Страна не может потерять суверенитет над своей территорией, несмотря на любые долги. Правительство идет или не идет на национальный дефолт, исходя не только из экономических, но и политических соображений. По этой причине предсказать валютно-финансовый кризис и дефолт лишь на основе платежного баланса страны невозможно.