Но все-таки и российские риски в представлении инвесторов существенно снизились. Складывалось устойчивое впечатление, что в России наконец возобладали позитивные тенденции и, если только власти не будут совершать каких-то безумств, благоприятное отношение к России будет только улучшаться. Обменный курс сохранял стабильность, резкие изменения в финансовой политике казались маловероятными, и возможность колебаний была жестко ограничена действовавшими правилами. Поэтому можно было рассчитывать, что за счет увеличения иностранного капитала на рынке доходность ГКО сократится до уровня, соответствующего представлениям иностранных инвесторов о понижении российских рисков. Поучаствовать в этом процессе хотели все, и авиарейсы из Европы в Москву были забиты банкирами в строгих костюмах.
О неизбежных в такой ситуации опасностях можно судить на примере истории с региональными сельскохозяйственными облигациями. Алексей Кудрин, став первым замминистра финансов при Чубайсе, настойчиво пытался избавиться от доставшегося ему "черного ящика", восстановить контроль за госрасходами и наладить прозрачную систему бюджетных платежных обязательств. Среди прочего ему приходилось иметь дело с долгами областных администраций в рамках погашения кредитов, выданных им федеральным правительством в 1996 году на закупки сырья [118] . Он обязал местные власти выпустить облигации для обеспечения этих своих задолженностей, а за неисполнение обещал прекратить бюджетные трансферты. В конце июня 1997 года местные власти на аукционах разместили свои облигации на 220 млрд неденоминированных рублей и впоследствии довели эту сумму в общей сложности до 9 трлн неденоминированных рублей. Причитавшаяся казначейству выручка размещалась в револьверном бюджетном фонде для концессионного финансирования сельского хозяйства.
Эти сельскохозяйственные облигации имели весьма высокую доходность. О спросе на них можно судить хотя бы по тому, что инвестиционные банкиры безо всякого труда размещали их даже среди ни о чем не подозревавших инвесторов в американской глубинке. Этим американцам и в голову не могло прийти, что доходность векселей была такой высокой исключительно потому, что не менее высокой была и вероятность дефолта по ним. Ведь Кудрин заставил местные власти выпускать векселя в обеспечение долга именно из-за того, что изначальные получатели кредита – сельхозпредприятия – его не погашали!
Но в целом ситуация для России сохранялась благоприятная. Ельцин впервые принял участие в саммите теперь уже "Большой восьмерки" (она прошла 20 – 22 июня 1997 года в Денвере под председательством Билла Клинтона) и своей новой ролью был явно очень доволен. В заключительном коммюнике встречи подчеркивалось: "Встреча "Восьмерки"" на высшем уровне в Денвере знаменует собой новое и более глубокое участие России в наших усилиях. Россия предприняла смелые шаги для завершения своего исторического преобразования в демократическое государство с рыночной экономикой. Мы выступаем за продолжение тенденции расширения участия России в работе наших должностных лиц в период между встречами на высшем уровне и подтверждаем нашу общую приверженность более полному вовлечению России в работу саммитов. Одним из наших важнейших приоритетов является сотрудничество с целью интеграции экономики России в глобальную экономическую систему. Мы приветствуем понимание, достигнутое между Россией и Председателем Парижского клуба по основам участия России в клубе, и надеемся на то, что Парижский клуб и Россия завершат подготовку соглашения в ближайшем будущем. Мы поддерживаем цель скорейшего присоединения России к ВТО на условиях, обычно применяемых к новым присоединяющимся членам. Мы также ожидаем дальнейшего прогресса на пути вступления России в ОЭСР с использованием возможностей недавно созданного Комитета по связям между Россией и ОЭСР".
Взгляд с позиции МВФ
Для МВФ намечавшиеся в 1997 году трудности неожиданными не были. Уже в начале года совет директоров, руководители и сотрудники фонда имели определенное представление о продолжавшемся экономическом спаде и неэффективности правительства в условиях властного вакуума. То, что недавно переизбранный президент периодически исчезал из поля зрения, только лишний раз напоминало: времена предстоят отнюдь не безмятежные. Но это никого не пугало, тем более что экономическая ситуация все-таки относительно стабилизировалась. Можно было предположить, что худшее уже позади. Теперь нужно было решительно стимулировать структурные реформы, в том числе в фискальной области и в системе налогового администрирования. То есть, что делать – было ясно; неясно было – как.
9 января 1997 года на семинаре в Гарварде свою оценку перспектив изложил Фишер. Он, в частности, сказал: "Переходный процесс в России начался пять лет назад, и вот теперь, уже не боясь ошибиться, можно, наверное, сказать, что борьба за стабилизацию закончилась победой". В 1992 – 1994 гг. стабилизационные программы правительства обычно начинали давать сбои в середине года, когда политические и сезонные проблемы вынуждали власти увеличивать государственные и внебюджетные расходы и заставлять Центральный банк выдавать дополнительные кредиты. Но с тех пор было заключено соглашение standby с МВФ, выработана соответствующая правительственная программа на 1995 год, и ее осуществление дало впечатляющий прогресс в деле стабилизации. Отмечается он и в 1996 году, первом в программе EFF.
Фишер подчеркнул, что этого удалось добиться в значительной степени благодаря сокращению кредитования через Центральный банк и принятию нового закона, усилившего независимость ЦБ РФ и прекратившего практику прямого кредитования бюджета и предприятий. Он также отметил, что стала заметно более жесткой налоговая политика и что благодаря этому общий дефицит правительства сократился с 10% ВВП в 1994 году до 5% ВВП в 1995-м. По предварительным оценкам, в 1996 году дефицит ожидался на уровне 6% ВВП в условиях значительно более высоких процентных ставок, обусловленных особенностями предвыборного периода [119] . Наконец, Фишер предположил, что есть основания надеяться на дальнейшее снижение инфляции и – впервые с начала переходного периода – на небольшой рост экономики. В то же время он подчеркнул, что в 1997 году в макроэкономической области в первую очередь необходима фискальная консолидация за счет улучшения сбора налогов и устранения дисбалансов в пенсионной системе.
Через несколько дней после семинара в Гарварде, накануне приезда январской ежемесячной миссии (в дальнейшем миссии приезжали ежеквартально), Фишер прилетел в Москву. В тот же день в гостинице "Метрополь", в подвальном Lobster Grill, у него состоялся ужин, на котором присутствовали Чубайс (тогда – шеф президентской администрации), его заместитель Максим Бойко и автор.
Теперь Фишер говорил гораздо более откровенно. В 1995 году Россия месяц за месяцем успешно исполняла тогдашнюю экономическую программу, и потому, сказал он, неоднозначные показатели, зафиксированные в процессе реализации программы 1996 года, вызвали в МВФ серьезное разочарование. Далее Фишер отметил, что в последние месяцы при обсуждении российской программы члены совета директоров все чаще выражали свою растущую озабоченность. С точки зрения директоров фонда, у российского руководства в последнее время при осуществлении политики отмечается пассивность, отсутствие направляющей воли и все меньше готовности бороться за исполнение согласованных задач. Если в 1997 году не произойдет существенного улучшения в этом плане, продолжение помощи МВФ может оказаться под вопросом.
Чубайс ответил, что понимает серьезность сказанного, и в том числе прозвучавшего предупреждения. Он сказал, что обсудит вопрос со своим начальником, то есть с президентом, как только состояние здоровья Ельцина это позволит. Чубайс согласился, что пускать проведение экономической политики на самотек недопустимо, однако, даже будучи главой кремлевской администрации, ничего конкретного в смысле исправления положения он пообещать не смог.
Находясь в самом центре змеиного клубка под названием "российская политическая жизнь", Чубайс прекрасно понимал, что стоит ему сделать один неверный шаг, особенно такой, что его можно будет приписать иностранному влиянию, – и его враги с радостью набросятся на него. Более того, в последние месяцы в адрес Чубайса звучали обвинения в том, что он превратился в "регента", заменившего больного Ельцина, и потому для него было важно лишний раз не привлекать к себе внимание. С его точки зрения, это пока был лучший способ не дать захватить власть "красным директорам". Как я уже отмечал, Чубайсу тогда удалось донести эту свою мысль до собеседников.
У Чубайса, естественно, были и союзники: например, кремлевское контрольное управление под руководством переведенного из Санкт-Петербурга Алексея Кудрина, Госкомимущество во главе с Максимом Бойко, некоторые подразделения под началом министра экономики Ясина и, в частности, его заместителя Сергея Васильева и тогдашней подчиненной Васильева Эльвиры Набиуллиной. В остальном же единственным профессионально управляемым учреждением в экономическом секторе был тогда Центральный банк. Но и тут назревали проблемы. Поскольку эффективного министерства финансов в стране не было, ЦБ под руководством председателя Сергея Дубинина и его заместителя Сергея Алексашенко вынужден был взять на себя целиком задачу по проведению макроэкономической стабилизации. Причем оба эти руководителя, в отличие от большинства их коллег в мире, умели оценивать ситуацию в более широком ракурсе, применяя опыт своей прошлой совместной работы в министерстве финансов.
И на том первом ужине в день приезда, и практически на всех состоявшихся следом встречах во время визита в Москву Фишер подчеркивал, что частные рынки действительно положительно откликнулись на достигнутый в России за два последних года общий прогресс, но делать из этого вывод, что власти заслужили таким образом окончательное одобрение их усилий, было бы явно преждевременно. По мнению Фишера, реакция рынков лишь обозначила, что они, исходя из достигнутых результатов, готовы выдать российскому правительству определенный кредит доверия. И если дело обстоит именно так, то при дальнейших успехах властей реакция рынка станет еще более позитивной, но если прогресс в осуществлении реформ окажется несущественным, то отношение рынков изменится в обратную сторону.
Попытки найти действенное решение были предприняты еще даже до прихода в правительство "команды мечты". Переговорная группа МВФ во главе с миниатюрным и неожиданно для японца откровенным Юсуке Хоригучи, вице-премьер Владимир Потанин, министр финансов Александр Лившиц и другие российские руководители рангом пониже до конца зимы обсуждали программу. Московский офис МВФ, отныне под моим руководством, обеспечивал непрерывный диалог и техническую поддержку с целью облегчить успешное завершение переговоров по экономической программе на 1997 год.
Однако по мере поступления итоговых показателей 1996 года и особенно ввиду неожиданно низких доходов бюджета в начале 1997-го у руководства МВФ начали усиливаться сомнения в том, насколько реальным был достигнутый прогресс. Чтобы подстраховаться, впервые за всю историю осуществления программ МВФ во всем мире было предложено применить в качестве критерия реализации обязательные ежемесячные объемы доходов бюджета.
Сегодня можно смело утверждать, что результаты 1996 года и начало реализации первой российской среднесрочной программы в рамках расширенного кредитования МВФ (механизма финансирования EFF) были крайне неудовлетворительными. Определенные успехи, несомненно, были: удалось, например, снизить инфляцию и сохранить стабильность обменного курса рубля, причем вопреки сильному давлению на доверие рынка, обусловленному особенностями предвыборного периода. Но в остальном ситуация была значительно хуже: цели, согласованные в области фискальной консолидации, достигнуты не были, стабильность обменного курса достигалась за счет существенного сокращения валютных резервов, и к тому же накапливался весьма значительный государственный долг (включая кредиты МВФ и Германии, выпуски еврооблигаций и крупные объемы ГКО). При этом структурные реформы проводились гораздо менее энергично, чем можно было ожидать.
Недобор в доходной части бюджета объяснялся в первую очередь неуверенностью, свойственной предвыборному периоду, и резко подскочившими процентными ставками на рынке ГКО. Но в более фундаментальном плане сказалось, конечно, и то, что не была проявлена достаточная решимость при требовании налоговых задолженностей, в первую очередь с крупных плательщиков. Кроме того, управление налоговой системой оставалось слабым, и в самой системе сохранялись серьезные недостатки, особенно по части многочисленных налоговых льгот, которыми президент расплачивался за предоставляемые ему политические услуги. В некоторых случаях льготы получили те, кто реально помог обеспечить переизбрание Ельцина, но немало их было предоставлено и просто потому, что жесткого фискального контроля в стране по-прежнему не было.
Увеличить доходы бюджета не удалось, и поэтому не дали желаемого результата последовательные усилия, направленные на сокращение расходов. Дефицит бюджета рос, и во второй половине года образовались существенные задолженности. Еще в 1995 году в рамках соглашения stand-by предусматривалось принять закон, отменявший любые налоговые льготы за исключением тех, что конкретно прописаны в законодательстве. В силу этого и был принят закон №30, благодаря которому прекратилась практика введения налоговых и таможенных льгот президентскими указами. Однако случилось это отнюдь не сразу, и некоторые льготы оставались в силе даже в 1997 году.
Проверка на блеф
Вернувшись в правительство в ранге первого вице-премьера и министра финансов и получив таким образом в свои руки управление финансовой политикой, Чубайс рассчитывал, что при его вполне заслуженной репутации реформатора и с учетом заявленных им намерений МВФ не замедлит оказать ему финансовую поддержку. Когда настало время завершать переговоры и заключать с фондом договоренность о программе на 1997 год в рамках действующей программы EFF, российские власти думали, что это можно будет сделать очень быстро. Миссия во главе с Хоригучи приехала в Москву 26 марта, а Чубайс и его команда рассчитывали, что все остававшиеся вопросы они сумеют с ним решить к приезду Камдессю, то есть до 1 апреля, всего за каких-то пять дней. Но не все было так просто.
Здесь необходимо небольшое пояснение. В практической работе сотрудников МВФ на местах предстоящий визит руководства, и тем более директора-распорядителя, всегда вызывает своего рода аврал. Сотрудники пытаются решить с властями как можно больше остающихся технических деталей, поскольку знают: руководитель возьмет весь процесс на себя, а так как интересуют его в основном ключевые вопросы, он может не заметить, увязываются ли его общие договоренности с техническими деталями [120] . При этом у местных властей стремление прямо противоположное: им со сложными техническими деталями выгодно потянуть, дождаться приезда начальства МВФ и договориться с ним в целом, не вдаваясь в обременительные подробности.
Но на этот раз Хоригучи с деталями вовсе не спешил. Показатели за последние несколько месяцев разочаровывали, а ожидавшийся вслед за президентскими выборами подъем так и не начался. Где-то явно происходил сбой, и потому требовалось серьезно задуматься, где именно и что предпринять, чтобы исправить положение. Хотя, конечно, присутствовала надежда, что основные препятствия преодолены уже в результате кардинального обновления правительства. Было искреннее желание немедленно приступить к энергичному взаимодействию с новой командой: ведь впервые после отставки правительства Гайдара в 1992 году снова представилась возможность работать с либералами, реально взявшими власть в стране в свои руки.
На первой же встрече с Чубайсом 28 марта Хоригучи подчеркнул, что в первую очередь необходимо разобраться, каково реальное положение с доходной частью. Нужно убедиться, насколько заявленная фискальная политика в целом реалистична и осуществима. И что к сказанному надо отнестись серьезно. Российская сторона, казалось, не могла поверить своим ушам.
А Хоригучи тем временем добавил, что Камдессю сильно беспокоят результаты поступления доходов в бюджет за последние 9 – 12 месяцев и что он вообще сомневается в надежности сделанных в последние три месяца прогнозов на 1997 год. Ведь сначала говорили о 360 трлн неденоминированных рублей доходов, потом о 320 трлн, а теперь уже речь и вообще о 305 трлн. И где гарантия, что этот пересмотр в сторону понижения не продолжится и дальше? Ввиду этой неясности все прогнозы вызывают у Камдессю сомнения, и он думает, что новому правительству имеет смысл еще раз как следует оценить ситуацию и разобраться, в чем все-таки конкретно причина недобора бюджетных доходов. Далее российские власти могли бы разработать новый, уже свой собственный план действий, в котором, видимо, следует предусмотреть одобрение в Думе некоторых ключевых мер (например, первой части Налогового кодекса, посвященной администрированию сборов, и увеличения акциза на нефть), поскольку тогда будет больше оснований рассчитывать, что предлагаемый план осуществим.
По мере того как Хоригучи излагал свою точку зрения, становилось очевидно, что быстрого завершения переговоров не получится, и по откровенно недовольным взглядам Чубайса можно было судить, насколько его это раздражает. Когда Хоригучи обмолвился, что при благоприятном развитии событий совет директоров МВФ соберется только в конце мая, Чубайс уже откровенно возмутился. А когда речь зашла о предстоящем визите Камдессю, он, заметно нервничая, сказал, что если директор-распорядитель ожидает от Думы увеличения акцизов на нефть, то ему лучше вообще не подходить к Думе на пушечный выстрел [121] .
Чубайс был очень взволнован. Он сказал, что после отъезда предыдущей миссии власти потратили много времени и сил на то, чтобы ускорить процесс осуществления ранее согласованных действий, в том числе мер по сбору доходов и планов по налоговой реформе, и чтобы обеспечить новый, более реалистичный бюджет. Он подчеркивал, что, хотя еще не сформировано правительство и не решен до конца вопрос о распределении полномочий, власти уже решительно приступили к действиям, которые были согласованы с фондом. Чубайс сказал, что не понимает позицию МВФ. Вот суть его речи: "Да, у нас есть проблема с налоговыми поступлениями, это правда. Но давайте говорить начистоту: это проблема не столько для МВФ, сколько для самой России, и именно по этой причине и произошли недавно изменения в правительстве. Нам нужно действовать без промедления, и мы к этому готовы. Парадоксально, что после всего этого, после того, как мы добились взаимопонимания с главными политическими группами, в том числе с шахтерами, мы потеряли поддержку МВФ. Мы, конечно, можем подождать несколько месяцев, как вы предлагаете. Но это послужит крайне негативным сигналом. Не все в России поддерживают то, что мы делаем, и те, кто с нами не согласны, очень скоро нам скажут: "Даже МВФ, ваш друг, и тот вас не поддерживает". Так же негативно могут отреагировать и финансовые рынки, что, в свою очередь, может осложнить, среди прочего, планируемое нами размещение еврооблигаций".