За некоторыми исключениями (о которых скажу позже), я согласен с Камдессю по поводу прямого политического давления. Я участвовал в переговорном процессе МВФ в период с 1993-го по 2001 год, и при моей компетенции любая попытка политического вмешательства стала бы мне известна. Могу смело сказать, что на моем уровне очевидного политического давления не наблюдалось. При этом факт остается фактом: МВФ – организация международная, она выражает политические приоритеты, которые ее члены определяют коллективными решениями. Так что утверждать, что политические соображения вовсе не принимаются в расчет, что нет как минимум косвенного влияния путем лоббирования или обсуждения приоритетов, было бы просто наивно. Но, поскольку обсуждения ведутся непрерывно и внутри самого фонда, на всех уровнях, определить, где кончается обычная форма взаимодействия и начинается политическое влияние, практически невозможно.
Так что, согласившись с Камдессю по поводу прямого политического вмешательства, в то же время можно предположить, что какая-то косвенная форма убеждения все-таки применялась, да вряд ли и могло быть иначе. Если бы руководство фонда перестало учитывать мнения своих акционеров, то МВФ, скорее всего, вынужден был бы уйти на вторые роли, а то и вообще утратил бы дееспособность. Камдессю и Фишер, например, знали, что США и их партнеры по "Большой семерке" хотели, чтобы сотрудничество с Россией шло именно на базе согласованных с фондом программ. Соответственно на переговорах они шли на уступки легче и быстрее, чем могли бы в случае, если бы крупные акционеры не проявляли к переговорам особого интереса. Поэтому давить на них открыто не было никакой необходимости. В этой связи, если вспомнить об упоминавшейся уже политической цикличности событий в России, становится понятно, почему Камдессю всякий раз в конце зимы объявлялся в Москве, чтобы объявить о предстоящем подписании очередной договоренности.
Между тем сами россияне придерживались совершенно иного мнения о мотивации МВФ. Преобладавшая тогда точка зрения была унаследована прямиком из советского прошлого: на переговорах кто-то всегда проигрывает; если МВФ удалось чего-то добиться, значит, Россия что-то потеряла. Это мнение лишь утвердилось, когда правительством руководил Примаков: российская сторона не могла даже подумать, что МВФ имел целью помочь России создать жизнеспособную активно развивающуюся экономику и занять достойное место в международном сообществе.
Но все эти споры по поводу роли МВФ и Запада по большей части бессмысленны ввиду уже упоминавшегося мной крайне ограниченного влияния фонда на события. Даже Камдессю, возможно, переборщил совсем немного, когда сказал: "То, что в итоге случилось в России, зависело на 99% от нее самой и только на 1% от МВФ". По той же причине, похоже, точно так же совершенно впустую соперничали между собой за право лидерства в российских делах западные правительства, родственный МВФ Всемирный банк и прочие международные организации.
И все же в этом соперничестве Камдессю сумел обеспечить фонду первое место. Сделать это было не так уж и сложно, поскольку МВФ обладает механизмом, позволяющим быстро выделять значительные средства, и способен с достаточной гибкостью перераспределять свои людские ресурсы. Кроме того, как говорит Камдессю, в этом проявилось кредо сотрудников фонда, всегда готовых взяться за новые сложные задачи [69] . Но в историческом плане, как уже говорилось в первой главе, в этой ситуации все-таки была некая нелепость. Созданный для оказания краткосрочной помощи в восстановлении платежных балансов, МВФ вдруг оказался поставлен перед необходимостью разбираться в ситуации и давать рекомендации в стране, которой требовалась крупномасштабная перестройка всего общества. В несколько ином контексте гарвардский профессор Шлейфер сказал по этому поводу: мы пустились в путь, "не имея компаса" [70] .
Когда я спросил Камдессю, как же фонд мог оказаться в таком положении, он ответил: "А если не МВФ, то кто?.."
Роль всемирного банка
Первое, что приходит на ум в связи с этим риторическим вопросом Камдессю – Всемирный банк. Нет на свете другой такой организации, способной работать повсюду на планете, обладающей огромными финансовыми возможностями и имеющей богатый опыт в деле создания государственных институтов, проведения административных реформ и микроэкономических преобразований [71] . Сегодня кажется очевидным, что Россия должна была стать самым смелым проектом Всемирного банка, что для него это была уникальная возможность помочь искалеченной стране пройти никому доселе неведомый трудный путь и тем самым продемонстрировать силу накопленных Банком опыта и знаний.
Но на деле все получилось совсем иначе. Как минимум до конца 1990-х гг. Всемирный банк играл в лучшем случае вспомогательную роль при МВФ. Опытный и проницательный дипломат Андрей Бугров, служивший в период 1992 – 2002 гг. представителем России в совете директоров Банка, в одном из наших разговоров отметил: именно тогда, когда Банк был наконец готов, с наступлением "эпохи Путина", сыграть серьезную роль, значимость финансируемых из-за рубежа программ для правительства снизилась и рекомендации ВБ отошли на второй план [72] .
Тем не менее, какова же была роль, которую Банк играл в России в 1990-е годы? Во-первых, необходимо сразу признать, что во многих отношениях проблемы, относившиеся к его ведению, решать в России было гораздо труднее, чем те, что стояли перед МВФ. Макроэкономическая стабилизация, которой занимался фонд, намного легче поддается оценке и не идет ни в какое сравнение с корректировкой базовых микроэкономических диспропорций и разработкой соответствующих стройных политических решений. У МВФ в России были понятные и очевидные партнеры – министерство финансов и Центральный банк. Всемирному банку, кроме как с преемниками развалившегося Госплана, работать было больше не с кем. Такое положение дел отражают и показатели фонда и Банка: к концу 1998 года МВФ выделил России в общей сложности 18 млрд долларов, а Всемирный банк – всего 3 млрд долларов, значительная часть которых была привязана к программам, финансировавшимся МВФ.
Чтобы подробно проанализировать этот вопрос, нужно писать отдельную книгу, но даже и тогда многие нюансы останутся для стороннего наблюдателя непонятными. Так что ограничимся мнением Камдессю, который считает, что роль Банка на начальном этапе осталась сильно ограниченной в силу двух крайне важных с точки зрения самого Банка факторов. Первый заключается в том, что, пока на пост президента в 1996 году не заступил Джеймс Вульфенсон, Банком фактически руководил исполнительный вице-президент Эрнст Стерн, а он в первую голову заботился о том, чтобы ВБ сохранил свой рейтинг ААА на мировых рынках капитала. Стерн понимал, что добиться в России успеха можно будет только при условии запуска колоссального по масштабам проекта, в ущерб всем остальным операциям Банка, и что даже в этом случае успех совершенно не гарантирован. Угроза потерять рейтинг ААА была вполне реальной, и Стерн на такой риск идти никак не хотел.
Еще более важным Камдессю считал второй фактор, а именно традиции, существовавшие внутри самого Банка. Большинство его сотрудников привыкли иметь дело с классическими проблемами развивающихся стран в Африке, Южной Азии и Латинской Америке – именно там они чувствовали себя уверенно. К тому же руководство
Банка даже не пыталось настроить их на работу в России, и потому у них не было никакой охоты ввязываться в запутанные российские дела. Бугров с такой оценкой во время состоявшейся недавно беседы в целом согласился и заметил, что к концу 1980-х гг. Банк перестал рассматривать защиту западных интересов в рамках "холодной войны" с СССР как свою главную задачу и что вместо этого его руководство вступило в новое десятилетие с четко обозначенной целью бороться за искоренение бедности на планете. Приоритетными стали проекты по снабжению продовольствием и водой, предоставлению элементарных медицинских услуг и образования, в первую очередь детям и в основном в предельно бедных сельских регионах стран "третьего мира". Россия и остальные бывшие советские республики в эту концепцию никак не вписались; ее потребовалось расширить, и на это у Банка ушло несколько лет.
Всемирный банк, кроме того, имеет весьма децентрализованную структуру, и в силу этого, как на собственном опыте смог убедиться Вульфенсон, даже настойчивые требования высших руководителей не всегда дают желаемый результат. Как и у правительства постсоветской России, у руководства Банка не всегда получалось добиться исполнения принятых решений.
По мнению Олега Вьюгина, причина ограниченного участия Всемирного банка в российских проектах еще и в том, что он работает в первую очередь не как межправительственное учреждение, которое во главу угла ставит политические заботы своих учредителей, а именно как любой обычный банк. И потому он проявляет осторожность, старается избегать рисков, заботится о кредитоспособности, собственные достижения оценивает по количеству новых кредитов, а не по успешному мониторингу программ, и в целом считает, что ему вполне достаточно поставленных перед ним задач помощи развитию.
Бугров указывает на еще одну проблему, связанную с децентрализованным характером кредитной практики Всемирного банка; он даже дал название этой "болезни" – "клиентит". Суть проблемы в том, что при разработке российских программ Всемирного банка принимались во внимание в первую очередь не приоритеты федеральных властей России и их политики структурных реформ, а профессиональные предпочтения сотрудников Банка и лоббируемые различными отраслевыми министерствами интересы. Еще одной крупной ошибкой Банка Бугров назвал его нежелание поддерживать малый и средний бизнес, развитие которого сдерживает нищету и способствует росту среднего класса.
Показательно в этом плане то, что случилось в 1997 году. Тогда директора ВБ по России Майкла Картера перевели в Москву – имелось в виду, что таким образом удастся лучше согласовывать усилия Банка с конкретными нуждами России. Однако вместо этого сразу возникла напряженность: в штаб-квартире не хотели выпускать из рук контроль за программами кредитования, и в результате займы на структурные реформы остались в ведении Вашингтона. С российской стороны посыпались жалобы: рекомендации приходят с запозданием, сотрудники Банка не проявляют инициативу, качество консультационных услуг оставляет желать лучшего, а главное – сотрудники Банка не хотят брать в расчет приоритеты, сроки и заботы, о которых им пытается говорить российская сторона.
В конце 1997 года Эльвира Набиуллина, в ту пору – заместитель министра экономики, отвечавшая за связь со Всемирным банком, и бывший тогда министром экономики Евгений Ясин обратились за помощью к Бугрову. Идея заключалась в том, чтобы попытаться выйти на руководство ВБ и разъяснить ему напрямую проблемы и потребности России. Затея удалась, и в Москву действительно приехал тогдашний главный экономист Банка Джозеф Стиглиц с двумя коллегами. Но время все-таки было упущено: когда эта небольшая делегация в мае 1998 года наконец добралась до Москвы, в стране уже набирал силу финансовый кризис. Так что все, что российской стороне удалось донести до руководителей ВБ, вскоре утратило свою актуальность и в разгар кризиса забылось окончательно.
Напоследок еще один яркий пример. В декабре 1999 года МВФ и Всемирный банк совместно предложили премьер-министру Путину использовать организуемый профессором Ясиным семинар в Высшей школе экономики для оказания помощи новому правительству при выработке его экономической стратегии. Провести семинар договорились в начале апреля 2000 года. И вдруг Банк под разными предлогами начал добиваться его отсрочки. Все та же Набиуллина ответила, что все это пустые отговорки и что, наверное, сотрудники Банка просто не готовы к семинару. Реально же дело было в том, что российские программы, как и бюджет, разрабатывались и принимались на календарный год, а Всемирный банк традиционно настаивал на том, чтобы переговоры о структурных программах начинать в конце весны или ранним летом. В результате к моменту, когда сотрудники Банка были готовы начинать переговоры, все структурные решения на текущий год, включая и приватизационные приоритеты, уже были определены. Таким образом всякий шанс воспользоваться советами Банка оказывался упущенным. А в 2000 году семинар провели, как и договаривались. Потому что в правительстве и в Центре стратегических разработок Грефа сослались на то, что им поступило прямое указание – сроки семинара не переносить.
Надо отметить, что во Всемирном банке ситуацию воспринимали иначе. Один высокопоставленный сотрудник Банка жаловался мне, что отношение МВФ к ВБ высокомерно и что фонд воспринимает его просто как еще один источник финансирования или как консультанта по некоторым специфическим вопросам. Он справедливо заметил, что сотрудники фонда не доверяют банку в должной мере и не учитывают внутренние ограничения и процедуры, применяемые в Банке при согласовании программ с российскими властями. Он говорил, что полномочия и привилегии в доступе к властям, которыми располагают сотрудники фонда, вызывают неприязнь и даже подозрения – не намеренно ли эти сотрудники принижают значение Банка до роли вспомогательного института в глазах русских. Хотя я и отнесся к его аргументам с пониманием, но ответил, что размеры и децентрализованная структура Всемирного банка создают проблемы с контролем за качеством его работы и с конфиденциальностью – хотя, конечно, большинство сотрудников Банка – высококвалифицированные специалисты.
Глава 5 Кто в выигрыше от перехода россии к рыночной экономике
После падения Берлинской стены в 1989 году и особенно после распада Советского Союза в декабре 1991-го в политических дискуссиях на Западе одной из самых обсуждаемых тем стал так называемый "мирный дивиденд". Бывший президент США Ричард Никсон, например, в 1992 году утверждал, что над правительством Ельцина нависла смертельная угроза, что ему на смену могут прийти объединившиеся коммунисты и ультранационалисты и что тогда вполне может возобновиться "холодная война". Он подчеркивал, что "если правительство Ельцина не получит новый крупный пакет экономической помощи, оно не выживет" – а тогда придется увеличивать оборонные расходы на многие миллиарды долларов, и мирный дивиденд, который администрация Клинтона рассчитывала использовать для финансирования своих новых программ внутри страны, пойдет "коту под хвост" [73] .
О том, каков реально был этот мирный дивиденд, можно спорить. Но бесспорно то, что на оказание помощи России и другим государствам, образовавшимся после развала Союза, он не пошел. Аслунд отмечал, что расходы на оборону в США, которые в 1980-е годы составляли в среднем 6% ВВП, на момент терактов 11 сентября 2001 г. сократились наполовину [74] . При этом финансовую помощь России за тот же период выделили крайне незначительную, и очевидно, что, избрав такой минималистский подход, "Большая семерка" пошла на большой риск. Но самые страшные сценарии в России не реализовались, а потому, безусловно, следует считать, что в данном случае Западу удалась "сделка века".
Сделка века
Приток финансовых средств в Россию шел, конечно, не только по каналам МВФ и Всемирного банка. Реинтеграция России в глобальную экономику постепенно становилась все более и более интересной для западных инвесторов (при этом российские нувориши свои активы из страны, наоборот, вывозили). Инвесторов, естественно, привлекает все, что позволяет увеличить норму прибыли, и потому они, даже не дожидаясь, пока им законодательно разрешат доступ на российские рынки, начали закачивать деньги в российские ГКО и другие ценные бумаги [75] .
Но посмотрим сначала на ситуацию с точки зрения российских инвесторов. Фондовый рынок только-только зарождался, ценных бумаг с фиксированным доходом почти не было (за исключением ходивших в 1995 – 1998 гг. ГКО и ОФЗ), рынок коммерческих бумаг оставался весьма рискованным, а реальные процентные ставки по банковским депозитам были отрицательными. Так что ничуть не удивительно, что большинство российских компаний и обычные граждане предпочитали иметь ровно столько рублей, сколько им требовалось на текущие расходы. Более того, налоговое законодательство было запутанным, а чиновники могли так манипулировать его положениями, что если бы налогоплательщик в полной мере выполнял свои обязательства перед государством, уровень налогообложения нужно было бы признать конфискационным. Так что каждый в меру своих возможностей переводил средства в долларовые активы. Семьи победнее покупали наличность и хранили ее дома, "под матрасом" [76] . Люди побогаче имели валютные счета в российских банках. Совсем крупные суммы вкладывали в краткосрочные инструменты уже в заграничных банках. Примерно так же обстояло дело и в компаниях. При этом вплоть до 2002 года иметь законный счет в банке за границей россияне могли только с официального разрешения Центрального банка, и, пока этот порядок не был отменен, большинство таких операций были в России незаконными. Их, возможно, поэтому часто приравнивают к отмыванию денег. И это ошибка: на деле по большей части речь идет о вполне рациональном обращении с деньгами, к тому же абсолютно законном в подавляющем большинстве принимавших эти российские деньги стран [77] . Конечно, широко распространено было уклонение от налогов, и очевидно, что без отмывания денег, нажитых преступным путем, дело не обходилось.
Такое поведение россиян представляется рациональным по следующим причинам. Во-первых, десятилетиями они не имели права держать активы за пределами страны, и желание воспользоваться появившейся наконец возможностью диверсификации вполне естественно. Во-вторых, при отсутствии внутри страны разнообразных сберегательных инструментов и при крайне низкой доходности имеющихся инвестиции за рубежом выглядели более выгодными. В-третьих, и после развала Союза финансовую политику правительства в России по-прежнему воспринимали как непредсказуемую и потенциально конфискационную. В-четвертых, финансовые учреждения в стране считались слабыми и не заслуживающими доверия, а их услуги – дорогими; российские предприниматели убеждались, что вести расчеты даже между собой им выгоднее вне страны. Ну и, наконец, помимо законного желания увеличить доходность и обеспечить сохранность средств, сказывалось стремление избежать налогов [78] .
Теперь посмотрим на иностранных инвесторов. Вплоть до 1998 года доля российских активов в их портфелях для развивающихся рынков постоянно росла [79] , хотя наверняка в большинстве случаев они считали свои российские инвестиции спекулятивными. Начиная с 1995 года на рынке появились ценные бумаги с фиксированным процентом, и поскольку они имели высокую доходность, а рубль оставался стабильным, в них начали активно вкладывать большие деньги, сначала по "серым" схемам, а потом и путем разрешенных ЦБ операций. К лету 1997 года иностранные инвесторы были, похоже, готовы брать уже вообще любой российский актив.