В этих случаях Регламент должен предусматривать порядок избрания председателя представительного органа.
7. В соответствии с частью 2 статьи 35.1 Закона 131-ФЗ порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.
Таким образом, закон позволяет урегулировать деятельность фракций в представительном органе в любом объёме: начиная от установления только общих принципов, заканчивая порядком принятия самого мелкого решения внутри фракции. Объём регулирования должен определяться целесообразностью в каждом конкретном случае. Так, например, прилагаемый модельный Регламент Думы содержит минимальное регулирование деятельности фракций, оставляя большинство вопросов внутренней деятельности на усмотрение самих фракций.
8. Пункт 4 части 4 статьи 36 Закона 131-ФЗ предоставляет Главе муниципального образования право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Закон не содержит указания на то, что представительный орган обязан собраться по данному требованию. Однако толкование данного полномочия как рекомендательного, по нашему мнению, неверно. Это обусловлено следующим.
Во-первых, из буквального прочтения этого полномочия следует, что глава предъявляет императивное требование – созвать внеочередное заседание (закон гласит: "вправе требовать созыва…"). Если бы полномочие носило рекомендательный характер, то смысла его указывать в законе не было бы вообще. Любое лицо, любой гражданин вправе обращаться в представительный орган с предложением о проведении заседания, однако такое предложение не влечёт необходимости созывать заседание.
Во-вторых, по общему правилу нормы права (за редким исключением) носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что если один субъект имеет право требования, значит другой субъект имеет обязанность совершить действия (или воздержаться от действий). Поэтому, если глава муниципалитета имеет право требовать созыва внеочередного заседания, то представительный орган имеет обязанность созвать внеочередное заседание.
К слову, "созвать заседание" не означает его провести. Созванное заседание может не состояться, например, по причине отсутствия кворума.
9. Части 3 и 5 статьи 43 Закона 131-ФЗ устанавливают виды правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования и его председателем.
В связи с тем, что пункт 6 части 1 статьи 44 Закона 131-ФЗ предусматривает необходимость отражения в уставе муниципального образования видов муниципальных актов, Регламент представительного органа может только повторять данные положения устава.
Указанные выше нормы закона содержат также правило определения количества голосов, необходимых для принятия правового акта. Закон гласит, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом 131-ФЗ. Таким образом, закон устанавливает точно определённое количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта. Муниципальными правовыми актами, в том числе Регламентом, не может быть установлено большее или меньшее количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта.
Правильное определение вида муниципального акта имеет большое значение, поскольку от этого зависит не только требуемое количество голосов для принятия, но и необходимость опубликования принятого акта. Неопубликование нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим. Это особенно важно учитывая то обстоятельство, что суды при обжаловании правовых актов самостоятельно оценивают наличие или отсутствие нормы в акте, обращая внимание в первую очередь не на форму правового акта, а на его содержание. Поэтому возможны ситуации, когда представительный орган при принятии правового акта добросовестно заблуждался в том, что акт является ненормативным, и не осуществил его официального опубликования, что явилось впоследствии основанием для признания такого акта недействующим.
Обилие определений понятия "муниципальный правовой акт" в Законе 131-ФЗ сильно запутывает ситуацию, поскольку каждое по-своему толкует круг вопросов, по которым должны приниматься муниципальные правовые акты. Так, части 1 и 2 статьи 7 Закона 131-ФЗ указывают на то, что муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Очевидно, что регулирование внутренней деятельности представительного органа (в том числе и установление регламентных процедур) не относится ни к той, ни к другой категории. Часть 1 статьи 2 Закона 131-ФЗ к перечисленным выше категориям добавляет, что муниципальные акты могут приниматься и по иным вопросам, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления. Такая формулировка тоже не добавляет ясности в вопросе о том, можно ли принимать Регламент в качестве муниципального правового акта, но наше положение спасает часть 3 статьи 43 Закона 131-ФЗ. Эта норма имеет прямое указание на то, что представительный орган принимает решения "по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования", поэтому недостатки определения муниципального правового акта в данном случае нивелируются, хотя окончательно и не снимаются.
10. Часть 1 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает перечень субъектов правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты правовых актов. Несмотря на то, что данный вопрос по своей сути относится к регламентным процедурам, регулирование перечня субъектов правотворческой инициативы осуществляется, помимо указанной нормы Закона 131-ФЗ, уставом муниципального образования. Регламент представительного органа, как и в предыдущем случае, может только повторять данные положения устава.
11. Часть 2 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, а также перечень и форма прилагаемых к ним документов, устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего органа или должностного лица. В случае с представительным органом муниципального образования таким нормативным актом является Регламент.
12. Статья 47 Закона 131-ФЗ определяет правила опубликования и вступления в силу принятых правовых актов. Несмотря на то, что опубликование и вступление в силу правовых актов является завершающей стадией регламентных процедур, регулирование данных вопросов осуществляется не Регламентом, а Законом 131-ФЗ и уставом муниципального образования.
При определении срока вступления правового акта в силу необходимо учитывать не только положения законодательства об отдельных правовых актах (например, положения Налогового кодекса РФ), но и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой правотворческий орган должен определять разумный срок введения в действие нормативного акта. Разумный срок – оценочная категория, разумность должна определяться как сложностью принятого акта, так и особенностями его реализации. В научной литературе указывается, что в любом случае правовой акт, который подлежит опубликованию, не должен вступать в силу ранее, чем на следующий день после его официального опубликования.
13. В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.
Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем, фактически такая возможность есть не всегда, (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган должен принять все возможные меры, чтобы обеспечить возможность присутствия всем желающим.
Данная норма, по нашему мнению, не запрещает представительным органам проводить закрытые заседания в случаях, когда это необходимо для защиты прав и свобод третьих лиц (например, при рассмотрении вопросов о нарушениях правил этики) и ограничивать тем самым возможность граждан присутствовать на заседаниях. Вместе с тем, такие ограничения должны носить характер исключительных.
14. Довольно часто, в том числе и органами прокуратуры Российской Федерации, задаётся вопрос о наличии в Регламенте коррупциогенных факторов. При установлении факта наличия коррупциогенных факторов необходимо иметь в виду следующее.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Как видно из определения, коррупциогенные факторы бывают двоякого рода: первые – относящиеся к деятельности органа публичной власти, выступающего в роли правоприменителя, вторые – относящиеся к установлению требований гражданам, реализующим свои права.
Посмотрим, могут ли, исходя из этого определения, коррупциогенные факторы находится в нормах, регулирующих регламентные процедуры.
Первое и главное в этом вопросе то, что представительный орган местного самоуправления по своей сути не является правоприменительным органом, а является органом правотворческим – это его основная задача. Регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.) сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур, чаще всего предписаны федеральным законом (во всяком случае в отношении приведённых выше примеров это так). Соответственно, если коррупциогенные факторы и могут иметь место, то их нужно искать в нормах материального права, устанавливающих порядок и основания принятия соответствующих правоприменительных решений.
Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры, как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, к нормам, регулирующим регламентные процедуры антикоррупционная методика не должна применяться.
Более того, антикоррупционную методику невозможно и чисто практически применить к регламентным процедурам в силу их специфики. К примеру, на практике никаким образом невозможно установить сроки принятия нормативного правового акта, поскольку всю совокупность принимаемых решений невозможно классифицировать по сложности разработки; более того, время прохождения проекта зачастую зависит не столько от сложности, сколько от сложившейся политической обстановки, которую учесть не представляется возможным в принципе. Тем более невозможно ограничить широту дискреционных полномочий представительного органа, который должен формулировать нормы, исходя из принципов целесообразности, а не принимать какие-то унифицированные решения.
15. Как уже говорилось, несоблюдение самой по себе процедуры принятия правового акта – одно из оснований для признания правового акта, принятого представительным органом, недействующим. Однако судебная практика подчёркивает, что суду необходимо проверять, были ли нарушены существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. Таким образом, доказыванию в суде будет подлежать не только сам факт нарушения, но и его существенность, в том числе, с учётом положений процессуального законодательства, нарушение прав и законных интересов. При этом основаниями для признания принятых правовых актов недействующими могут являться как нарушения собственно регламентных процедур, так и нарушения особых требований к порядку принятия отдельных категорий правовых актов, установленных действующим законодательством.
16. В октябре 2015 года статья 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" была дополнена частью 4.1., в соответствии с которой депутаты представительного органа обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. До ноября 2015 года такая обязанность была установлена для лиц, замещающих должности на постоянной основе, а с указанной даты – для всех лиц, замещающих муниципальные должности.
Эта норма для нас интересна тем, что при определённых обстоятельствах она может оказать влияние на регламентные процедуры. Как известно, депутатская деятельность для многих является не основной, поэтому на практике возможны ситуации, когда, например, депутат, являющийся бизнесменом, вынужден будет принимать участие в обсуждении вопроса, затрагивающего его деловую сферу. В таком случае у него возникнет конфликт интересов.