Впоследствии категория "правовые средства" начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике "Проблемы теории государства и права" под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава "Проблемы правовых средств". Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект "в связке" цель – средство – результат. И еще одно важное замечание делает данный автор: "Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов".
Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения. Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как "правовые феномены", "правовые факторы", "правовые действия" и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы. Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния). Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей. Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что "правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов". Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.
Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий "цель", "цель в праве", "цель в правовом регулировании", и, безусловно, "результат". В философии цель толкуется как то, что "представляется в сознании и ожидается в результате определенным образом направленных действий". Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений. Однако эту цель в известной степени можно назвать технической, ибо вечный вопрос качества упорядоченных отношений – уровень соответствия потребностям и интересам населения предоставленных возможностей обществом и государством. Цели правового регулирования могут быть и более конкретны – например, противодействие коррупции, ее искоренение. Совершенно верно мнение о том, что "цели законодателя выходят за пределы содержания нормативного правового предписания – кроме случаев, когда речь идет о некоторых нетипичных предписаниях (целевых нормах) и юридических целях".
Таким образом, следует отличать цель правового регулирования и цели в правовом регулировании. Относительно противодействия коррупции можно сказать, что низвержение коррупционных отношений, ее причин является глобальной целью правового регулирования и вливается в гармонию механизма правового регулирования. Однако добиться этого результата невозможно без решения конкретных задач (целей), например в сфере управления, статуса государственных служащих и др. В настоящее время в нормативной правовой системе России таких задач гораздо больше, ибо законодатель в прошлом если и ставил такую цель, то в незначительной мере.
Цели и средства их осуществления тесно переплетены и взаимообусловлены. Невозможно достичь цели, не располагая адекватными средствами. В то же время так называемая частная цель не предполагает глобальных средств, в числе которых, например, теоретические. Относительно коррупции как глобального и во многом межгосударственного явления следует рассуждать и в части глобальной правовой (наряду с социальной, политической) цели и задач меньшего объема.
Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства. Под этим подразумевается прежде всего формирование институтов, позволяющих нормально функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене. В любом случае цель правовых средств противодействия коррупции направлена на полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.
Правовые средства противодействия коррупции должны сочетать в себе средства-установления и средства-деяния (технологии); их выбор и сочетание должны быть подчинены главной цели – противодействию коррупции. Кроме того, они должны быть адекватны и эффективны.
Дело в том, что коррупция распространяет свою деятельность на общество, государство, и приемы, способы борьбы с ней должны рассматриваться в связи с обществом, государством. Таким образом, правовые средства противодействия коррупции – это нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, в которых сформулированы юридические конструкции, необходимые для устранения коррупции в обществе, государстве, в том числе и причин, ее порождающих.
Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и причин, ее порождающих.
Итак, подчеркнем, "ключевыми" правовыми средствами противодействия коррупции являются приемы и способы предотвращения и устранения коррупционных правонарушений, регламентированные нормативными правовыми предписаниями.
Для достижения целей борьбы с коррупцией и решения наиболее важных вопросов в этом направлении должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры – одно из основных средств и, несомненно, служит условием и залогом успешной, долговременной и четкой реализации всех других.
§ 2. Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией
При исследовании правовых средств противодействия коррупции в центре внимания находятся прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям в общественно-государственной сфере и определяющие права, обязанности и ответственность их участников. Именно в них сосредоточен основной нормативно-властный потенциал борьбы с коррупцией, с которым соотносятся все юридические технологии и инструменты, способствующие предупреждению коррупционной деятельности и снижению ее негативных последствий.
Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают главной основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве. С другой стороны, такие установления сами производны от проводимой антикоррупционной политики, которая, представляя собой неотъемлемую составную часть современной государственно-правовой политики, является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях (как следует из Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300).
Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности. Необходимость проведения такой политики обусловлена тем, что современное состояние коррупции в России достигло размеров, угрожающих эффективному финансово-экономическому развитию и внутриполитической стабильности и оказывает негативное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как отмечалось, коррупционные угрозы, проявляющиеся во всех сферах экономической деятельности и управления, наиболее опасны и приобрели черты системной угрозы экономической безопасности государств. Россия остается одной из самых коррумпированно-развитых стран в мире: в рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-место, спустившись со 146-го. Среди 28 крупнейших стран мира в ноябре 2011 г. российские показатели коррупции упали на самый низкий уровень с 2007 г.
При этом тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности. Следует отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам для антикоррупционного регулирования данные правовые акты имеют существенные различия.
Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления вытекает в первую очередь из конституционных норм. Так, перечисленные Конституцией России социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Данные основы призваны содействовать укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционным правонарушениям придается статус особо опасных деяний.
В российское правовое пространство весьма активно внедряются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицировала ее в 2006 г. К целям данной Конвенции отнесены: содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Россией также были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней и взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс ООН поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1997 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г. Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В этой связи актуальна проблема согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международно-признанными нормами борьбы с этим явлением. В целях гармонизации российского законодательства с международными стандартами целесообразно дополнительно проработать вопрос о присоединении России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (1997 г.) и Конвенции Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (1999 г.).
Концептуальные начала противодействия коррупции в России определены программно-целевыми правовыми актами. Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. С момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции" и Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, ставшего на тот период правовой основой национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений активности. В Национальном плане противодействия коррупции было констатировано, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Исходя из этого плана, можно было заключить, что противодействие коррупции, охватывая федеральный, региональный, муниципальный уровни, должно последовательно реализовываться федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами в целях устранения коренных причин коррупции в общественно-государственной жизни. Данный план утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции". При этом отметим, что весьма важным стало принятие Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 "О мерах по противодействию коррупции", согласно которому Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.
На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции к настоящему времени принят целый блок антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особую значимость имеет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативно-правовым актом. Соответствующий закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность и определяя логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.