19. Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.
20. Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.
21. Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие / под ред. проф. А. В. Малько. Саратов, 2001.
Глава II. Международно-правовое регулирование противодействия коррупции
§ 1. Источники международного права в сфере противодействия коррупции
Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в постановлении от 15 ноября 2003 г., одобрившем Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике", определила коррупцию как "подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное представление такой выгоды указанному лицу". В Российской Федерации выработана и реализуется государственная политика в области противодействия коррупции, содержанием которой в том числе является использование международных средств борьбы с этим явлением, подрывающим основы мирового правопорядка. В связи с этим одной из целей международного права, отражающего интересы международного сообщества государств в целом, является формирование условий для стабильного действия правовых норм, касающихся противодействия коррупции, влияющих на развитие законодательства государств в этой сфере. Международно-правовые нормы в данной сфере могут быть выражены в форме международного договора, международно-правового обычая, решения международной организации.
Международный договор – это соглашение между субъектами международного права (в первую очередь – государствами, международными межправительственными организациями) по поводу их взаимных прав и обязанностей в определенной области сотрудничества. Природа международного договора основывается на учете интересов сторон и согласования их воли, что возможно чаще всего при достижении взаимных уступок друг другу, т. е. компромисса. Это не исключает при разработке сторонами определенного договора и полного совпадения их воли, что случается довольно редко. Согласование воли сторон в международном договоре позволяет отрегулировать круг вопросов, приемлемых для всех участников договора, но это – не весь круг проблем, которые могли бы быть решены, а лишь вопросы, по которым достигнуто общее понимание на основе соглашения. Таким образом, соглашение сторон является способом создания норм международного договора. Международно-правовые нормы, касающиеся противодействия коррупции, в этом смысле не являются исключением. Они создаются посредством соглашения как способа создания норм международного права, а с точки зрения количества их участников делятся на универсальные, региональные, локальные и двусторонние. Универсальными международными договорами признаются такие договоры, в которых участвует большинство государств земного шара.
Примером международного универсального договора может служить Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Конвенция исходит из того, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Региональные международные договоры охватывают договоры нескольких государств, находящихся в одном регионе. К региональным договорам относятся Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.; Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г. Ограниченное количество договоров государств – участников, расположенных в различных регионах, можно отнести к локальным договорам. Это, например, Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.; Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличными денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, подписанный Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией 19 декабря 2011 г. Наиболее распространенная категория международных договоров – двусторонние соглашения. Например, это Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах от 10 ноября 2006 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в борьбе с преступностью от 26 августа 2009 г.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ряд многосторонних договоров, касающихся противодействия коррупции, заключается под эгидой международных организаций, определенных интегративных объединений. В этом плане в дополнение к уже названным конвенциям можно также назвать Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Советом Европы 9 сентября 1999 г. В тексте этой Конвенции учтены положения Программы действий по борьбе с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы, что, несомненно, способствовало качественной стороне принятой Конвенции. Комитет министров – орган Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств – членов этой международной организации, решения которого по ряду вопросов имеют обязательный характер.
Что касается содержания Конвенции, то в ней предусмотрены меры против коррупции, принимаемые как на национальном уровне, так и на международном. Перед государствами – участниками Конвенции ставится задача внедрения в национальное законодательство эффективной правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, включая возможность получения компенсации за ущерб. Такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, ценную финансовую выгоду и нематериальный вред.
В международном аспекте стороны сотрудничают по вопросам, касающимся гражданского судопроизводства по делам о коррупции, особенно в вопросах работы с документами, получения доказательств за рубежом, юрисдикции, признания и обеспечения выполнения иностранных судебных решений и судебных расходов. Конвенция не допускает каких-либо оговорок к ее положениям.
Привлекает внимание также Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г. Конвенция характеризует состав уголовного преступления "дача взятки иностранным государственным должностным лицам", определяет понятие соучастия в даче взятки, охватывающее подстрекательство, пособничество и уполномочивание на дачу взятки, устанавливает ответственность юридических лиц за дачу взятки. При регулировании вопроса о санкциях Конвенция исходит из того, что дача взятки иностранному государственному должностному лицу подлежит эффективному, соразмерному и суровому уголовному наказанию, определяемому национальным законодательством.
Международные договоры – главный, но не единственный источник регулирования отношений государств и международных организаций, касающихся противодействия коррупции. Нормы международного права находят свое выражение не только посредством воплощения в международных договорах, но могут получить и другую форму воплощения, а именно – в международно-правовых обычаях.
Международно-правовые обычаи – это нормативные правила взаимодействия государств в определенной сфере, которые сформировались и применяются ими "молчаливо", нередко в течение длительного периода времени в результате их практики, свидетельствующей о том, что сложилась правовая убежденность, когда в конкретной ситуации следует поступать именно так, а не иначе. История международного права связана с развитием международных обычаев, бывших в течение веков главным его источником. В современный период сохранилась важная функциональная особенность международно-правовых обычаев – расширять круг тех государств, которые, непосредственно не участвуя в том или ином международном договоре, тем не менее заинтересованы в выполнении его положений, имеющих значение международного стандарта либо фиксирующих определенные принципы взаимодействия государств. Такая практика способна иметь для заинтересованного государства значение международно-правового обычая. Это касается и соответствующей практики государств, порождающей обычаи, в случае, если они не являются участниками того или иного международного договора в сфере противодействия коррупции, который вместе с тем содержит в данной сфере правила, представляющие собой модель поведения, необходимую для данного государства. Такая модель представляет собой строго установленный формат действий или воздержания от них, служит типовым ориентиром, обеспечивающим единообразное поведение в рамках стандарта. Восприятие международных стандартов в сфере борьбы с коррупцией в форме "молчаливого" взятия государством определенных обязательств, вытекающих из договора, в котором оно не участвует, является одним из способов расширения круга государств, обеспечивающих эти стандарты.
§ 2. Роль международных рекомендательных актов в противодействии коррупции
Сложился еще один формат международных правил, в том числе касающихся противодействия коррупции, когда в качестве эталонной модели стандарта поведения субъекта международного права выступают положения, воплощенные не в международном договоре, а в резолюциях международной организации или в актах международных конференций государств, имеющих рекомендательный характер. Однако впоследствии такие рекомендательные положения нередко оказываются воплощенными в международных договорах государств, а также в соответствующих международно-правовых обычаях. Международные рекомендательные положения нередко отражаются во внутригосударственных актах, выступающих наряду с рекомендательными актами международных организаций и конференций в качестве первичных факторов, влияющих на создание новых норм международного права как в форме международного договора, так и в форме международно-правового обычая. Положения резолюций международных органов и организаций могут включаться государствами не только в тексты заключаемых ими международных договоров, но также закрепляться в законодательстве государств.
Можно привести примеры резолюций, содержащих правила, имеющие важное значение для борьбы с коррупцией. Еще в 1997 г. в г. Лиме (Республика Перу) на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой контроль рассматривается как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, что приводит к нарушению принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. В этом документе, имеющем значение для противодействия коррупции, обоснована концепция предварительного контроля-проверки административных и финансовых документов, проводимой до получения информации об имевших место нарушениях. Подобная проверка позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. В документе заложены идеи конституционной основы контрольных полномочий, функциональной, организационной и фискальной независимости высших контрольных органов, определены методы контроля. По сути, ряд государств, развивая собственные контрольные органы, отразил в своем законодательстве идеи Лимской декларации.
Существенную роль в развитии представлений о поведении должностных лиц играют рекомендательные документы Организации Объединенных Наций: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. В отношении первого документа, касающегося должностных лиц по поддержанию правопорядка из состава полицейских сил, Генеральная Ассамблея ООН – один из главных органов ООН – обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть данный документ с целью использования его положений в национальном законодательстве, а также в практической деятельности органов государства. В рекомендациях дается определение термина "должностные лица по поддержанию правопорядка", – это все назначаемые или избираемые должностные лица, связанные с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. В данном документе подчеркивается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не должны совершать каких-либо актов коррупции. Более того, они обязаны всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними. Отсюда вытекает, что в понятие "акт коррупции" входит и попытка коррупционирования. Любой акт коррупции является разновидностью злоупотребления властью, что несовместимо со служебным статусом должностного лица. Если такое лицо совершает акт коррупции, к нему в полной мере должен быть применен закон, содержащий соответствующие меры ответственности. Правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если в государстве не обеспечивается соблюдение законности его должностными лицами. В другом документе ООН – "Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка" – содержится предложение о создании эффективных механизмов для обеспечения внутренней дисциплины и внешнего контроля, а также надзора за должностными лицами по поддержанию правопорядка. Независимо от особенностей понятия "коррупция" в национальном праве тех или иных государств, существует общее убеждение в том, что это понятие касается совершения или несовершения должностным лицом какого-либо действия при исполнении им обязанностей в результате требуемых или принятых этим лицом подарков, обещаний или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Эти общепризнанные положения получили развитие еще в одном документе ООН – в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц. В нем расширяются признаки государственной должности как должности, облеченной доверием государства, предполагающей обязанность действовать в его интересах, что выражается в абсолютной преданности государственных должностных лиц интересам своей страны и приверженности демократическим институтам власти. Как подчеркнуто в указанном документе, государственные должностные лица обязаны компетентно, добросовестно и эффективно выполнять свои функции в соответствии с законами и обеспечивать умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. С учетом этого государственные должностные лица не могут пользоваться недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами служебных обязанностей для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Такие лица не могут использовать свое официальное положение для извлечения личных или финансовых выгод для своих семей. Государственные должностные лица не должны участвовать в каких-либо сделках и преследовать какие-либо интересы финансового или коммерческого характера, несовместимые с их должностью, функциями, обязанностями. Документ ООН рекомендует также государствам определить в своем законодательстве положения о том, что государственные должностные лица не должны добиваться и получать прямо или косвенно любые подарки или другие знаки внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.