Наконец, высокие показатели коррупции в ряде развивающихся стран связаны с обширностью общественного сектора. Дело в том, что правовое определение коррупции однозначно указывает на ее локализацию в публичной сфере. Так, если политик или бюрократ за вознаграждение отдаст победу в тендере какой-то фирме, ни у кого не будет сомнений, что имеет место коррупция. Если же аналогичное действие совершит управляющий или служащий частной компании, то коррупцию не усмотрит ни закон, ни обыватель. Чиновник (политик) будет наказан законом, корыстный менеджер – рынком. Правда, упущенная прибыль может стать предметом разбирательств с начальством или с акционерами, но статистика коррупции этим не пополнится. А ведь мы сталкиваемся здесь с поразительно схожими действиями. К тому же чиновник в качестве взятки обычно получает часть разницы между рыночной и фиксированной стоимостью его услуг, т. е. налицо рыночная логика его поступка. Тем не менее с правовой точки зрения между чиновником и руководителем фирмы, обманывающим акционеров, будет непроходимая пропасть. "Лавры" коррупционера достанутся исключительно чиновнику. Отсюда простой вывод: "чем больше относительный размер и масштаб государственного сектора, тем большая доля подобных действий относится с юридической точки зрения к разряду коррупционных" (Скотт, с. 25). Остается вспомнить, что государственный сектор во многих развивающихся странах обширнее, чем на Западе.
Важно и то, что в развивающихся странах коррупция неотделима от социальных практик, сводящихся к императивам: торговаться, одаривать, помогать. Именно им коррупция обязана культурной оправданностью и рутинизацией.
Торг ведется не только по поводу цены, но и по поводу правил ее установления. Западная трактовка взятки как коммодифицированной формы переговоров дополняется борьбой за выбор правового регистра, лимитирующего стоимость трансакций. Поскольку все три регистра (доколониальный, колониальный и периода независимости), наряду с воплощающими их формами власти, сосуществуют, размер взятки оказывается гораздо вариативнее, а поиск каналов ее использования – сложнее. В объекты торга превращаются "правила, их применимость и способ интерпретации" (Сардан, с. 101). Искусство маневра в условиях нормативного плюрализма повышает экономический эффект торга по сравнению с западным вариантом.
Одаривание предписано в таком количестве ситуаций, что подарок становится элементом целого спектра взаимодействий. Если нельзя оставить без подарка человека, принесшего хорошую весть, свидетеля важной сделки, женщину, заплетающую косу или занятую коллективной работой, то было бы странно не одарить "вошедшего в положение" чиновника. В странах, где дары обслуживают широкие смысловые диапазоны отношений, отделить взятку от культурно предписанного одаривания вряд ли получится. "Огромное разнообразие подарков в повседневной практике оставляет пространство для того, чтобы незаконные подарки затерялись в общей массе" (Там же, с. 106). Граница между коррупцией и каждодневными практиками делается весьма условной. Скорее можно говорить о континууме состояний, нежели о бинарной логике.
Помогать членам своей социальной сети – это одновременно и тяжелое бремя, и способ формирования социального капитала. Специфика не-Запада состоит в сохранности отношений соседства, в значимости родственных и приятельских связей. Западный мир породил формулу: "Это ни к чему не обязывает". Не-Запад живет в системе, когда обязывает все и всегда. "Круг лиц, по отношению к которым индивид чувствует свои обязательства, оказывается удивительно огромным. Нужно добавить и обратное: есть огромное число лиц, которым можно позвонить в случае чего" (Там же, с. 107). В нищей стране государственный служащий, обладающий определенными преимуществами, автоматически "становится мишенью для бедных родственников" (Андерс, с. 123). Взятка выступает крайним средством, следствием дефицита социального капитала. В этих условиях чиновник оказывается между жерновами формальных требований, с одной стороны, и неформальных норм помощи – с другой. Последние подкрепляются боязнью социальной изоляции и, что немаловажно, колдовства. Работает "логика перераспределительного накопления" (Сардан, с. 110). Порицается только то аккумулирование богатства, которое не служит ресурсом сети.
Добавлю, что именно просвещенный Запад оставил бывшим колониям в качестве культурного наследства "логику хищнической власти". Метрополии не очень заботились о реализации модели рациональной бюрократии где-нибудь на берегах Конго. В период холодной войны о коррупции в бывших колониях тоже не вспоминали, рассматривая третий мир как арену политического соревнования двух систем. И только когда мир стал однополярным, коррумпированность не-Запада стала вызывать тревогу "старших товарищей", превратившись, по сути, в инструмент идеологического давления.
Коррупция в России как политический процесс, или Чем различается коррупция "на входе" и "на выходе" из законодательного пространства
Почему в России власть коррумпирована? Среди причин, как правило, называют неэффективность управленческого аппарата, неадекватность законов и культурное противопоставление закона и обычного права. Попробуем поразмышлять в рамках логики, предложенной Дж. Скоттом. Суть его позиции сводится к утверждению: коррупция – это политический процесс.
Понимание власти и богатства как разновидностей капитала предписывает поиск каналов их взаимной конвертации. "Проницаемость" власти для богатства может быть вполне легальной. Покупка английским мелкопоместным дворянином звания пэра в XVIII в. или финансирование политической партии в XXI в. – лишь разные пути достижения экономической элитой политического влияния. Однако не для всех эти пути открыты. Легальную трансформацию экономического капитала во властный ресурс могут ограничивать этнические, религиозные, клановые и прочие факторы. Каналы политического влияния, заблокированные на "входе" в законодательное пространство, неизбежно образуются на "выходе" из него. Политика – это реализация интересов экономических агентов не только в процессе принятия закона, но и на стадии его исполнения. В последнем случае реализация этих интересов зачастую приобретает форму коррупции, которая является эффективным средством фактического изменения формальных правил. Скажем, утаивание от проверяющих органов истинных размеров пахотных земель де-факто ведет к такому же снижению налогов, что и изменение налогового кодекса. Борьба за "правильный", с точки зрения фермера, закон может оказаться более обременительной, нежели откупные проверяющему чиновнику. Коррупция в данном случае служит оптимизации издержек.
Коррупция "на выходе" из законодательного пространства
В России, как известно, нет сколько-нибудь явных ограничений (кастовых, сословных, гендерных и т. п.) на представительство во власти. Так что же заставляет отечественных экономических агентов отстаивать свои интересы на стадии не принятия закона, а его исполнения? На мой взгляд, существуют четыре основные причины, по которым вместо участия в формировании закона экономические агенты предпочитают реагировать (в том числе коррупционными схемами) на уже принятый закон.
Во-первых, множество субъектов с близкими экономическими интересами в России не тождественно группам интересов. Помимо дефицита организационных навыков сказывается мозаичность идентичностей, препятствующая совместным действиям. Характерный пример – частные застройщики, возводящие подмосковные коттеджи. Практически все они используют труд мигрантов, преимущественно нелегальных. Держится эта система на регулярных поборах со стороны сельской милиции. Разобщенность застройщиков, равно как и высокая стоимость их времени, мешает им совместно выступить за изменение миграционного законодательства. Но, давая работу нелегалам и взятки милиционерам, застройщики де-факто меняют миграционную политику России.
В-вторых, в ситуации слабого принуждения к исполнению закона дешевле откупиться от "плохого" закона, чем вложится в создание "хорошего", тем более что "на подкуп чиновников для исполнения благоприятных законов" предпринимателям придется истратить не меньше, чем на противодействие "исполнению неблагоприятных" (Скотт, с. 34). Стало банальностью, что в России неадекватность законов компенсируется необязательностью их исполнения. Так, налоги велики, но эффективная ставка налогообложения вполне посильна. Зазор порождает коррупцию налоговых органов, что можно расценивать как корректировку налоговой политики посредством влияния не на принятие законов, а на их исполнение.
В-третьих, частая смена законодательства обесценивает усилия по его формированию. Постоянные законодательные новации, в свою очередь, свидетельствуют о неустойчивости экономического курса, о внутренней борьбе среди представителей власти, об отсутствии экспертизы принимаемых решений. Как правило, все это характерно для переходных периодов. Когда в России правительства менялись чаще, чем игрушки у избалованного ребенка, трудно было ожидать от здравомыслящих предпринимателей открытого финансирования лоббистской практики: рациональнее было коррумпировать пространство деятельности.
В-четвертых, существуют группы, по тем или иным причинам стигматизированные в общественном сознании, которые стараются не привлекать внимания к своей деятельности, коррупционными схемами расширяя пространство возможностей. В частности, это относится к этническим предпринимателям, которые в условиях недоброжелательного отношения "местного" населения и политизации темы миграции предпочитают уйти с публичной арены. "Было бы глупо и даже самоубийственно для этих "отверженных" капиталистов стремиться к открытому влиянию с помощью организованных групп давления. Трезвый взгляд на свою собственность и цвет кожи побуждает их полагаться на взятки чиновникам, занимающим стратегические посты" (Там же, с. 35).
В итоге в России для многих групп интересов уменьшение издержек достигается воздействием на закон на стадии его исполнения, что предполагает коррупцию исполнительной власти и органов государственного надзора. В этой логике антикоррупционная борьба должна "бить" не по следствиям, а по причинам, т. е. преодолевать неразвитость самосознания, усиливать связь между законом и его исполнением, сокращать число миноритарных групп, исключенных из политического процесса. Согласитесь, в рамках антикоррупционной кампании этих задач не решить (и даже не поставить), что предопределяет ее безрезультатность.
Более того, даже если демократия достигнет логического предела и у всего движущегося появится возможность (и желание) публично отстаивать свои интересы, останется проблема их рейтинговой упорядоченности. Задвинутые в "конец списка" интересы будут предъявлены к реализации "с черного хода", т. е. примут участие в политическом процессе, коррумпируя исполнение закона.
Коррупция "на входе" в законодательное пространство. Коррупция "на входе" – это нелегальные способы влияния групп интересов на принятие законодательных решений. Техники используются самые разные – от банальной покупки голосов избирателей до теневого финансирования политических партий, от "откатов" членам правительства до проплаченного участия населения в митингах. В этом смысле демократия – это не отмена коррупции, но лишь возможность частичного переноса борьбы экономических субъектов за свои интересы на уровень законодательной власти (что не означает отсутствия коррупции в процессе этой борьбы).
Фактически речь идет о трансакциях, позволяющих группам интересов обменивать материальные блага на решения законодательной власти. При этом деление таких трансакций на коррупционные и добропорядочные зависит исключительно от юридических норм участия бизнеса в политике. Скажем, взятка членам политсовета в обмен на место в партийном списке – это коррупция. А финансирование партии под обещанное место в том же списке – легальная практика. "Правильное" голосование депутатов, партия которых спонсируется определенной финансовой группой, называется партийной дисциплиной, тогда как оплата голосов в индивидуальном порядке тянет на коррупционный скандал. Цель и даже масштабы трансакции, заметьте, могут совпадать.
Скотт приводит пример Японии и Таиланда. Состоятельные бизнес-элиты Японии создали ассоциации, которые аккумулируют вклады фирм-участниц и перечисляют их на нужды Либерально-демократической партии. Партия, несомненно, реагирует на эту помощь в процессе законотворчества. В Таиланде же бизнес-элита состоит преимущественно из китайцев, которые на правах иностранцев не могут спонсировать политическую систему. Китайский бизнес реализует свой интерес, коррумпируя тайскую власть. В диалоге власти и бизнеса Россия фактически выбирает путь между Японией и Таиландом.
Но выбор этот имеет существенные ограничения. Во-первых, технологии избирательных кампаний эффективны только при наличии неучтенных (теневых) средств; во-вторых, политический климат в стране удерживает бизнес от публичной финансовой поддержки оппозиционных партий. В результате мы имеем то, что, используя предложенный В. Гельманом образ, можно назвать "айсбергом" политического финансирования. Однако теневое финансирование выборных кампаний и деятельности политических партий – феномен не только российский. Страны, являющиеся образцом соревновательной многопартийности, не избежали теневизации борьбы за законодательную власть.
Российская динамика, или Что дает понимание коррупционных практик
Анализ коррупции как политического процесса позволяет высказать ряд суждений более широкого плана о российской динамике.
1. Привычное деление бизнеса на малый, средний и крупный дифференцирует фирмы в России по доступной им форме политического участия. В данном случае важен не размер бизнеса сам по себе, а такие его "производные", как экономические возможности, способность к консолидации, организационные навыки лидеров, "обозримость" и устойчивость основных игроков и, не в последнюю очередь, временной горизонт планов развития. По всем этим показателям крупный бизнес резко отличается от малого. Так, последние годы были отмечены бурным ассоциированием крупного бизнеса, втягивающим в свою воронку бизнес средний, в то время как немногочисленные примеры консолидации малого бизнеса при внимательном рассмотрении обычно оказываются инициативой отнюдь не предпринимателей. Существенно и то, что на фоне сохранения стабильного ядра крупного бизнеса происходит активная ротация мелких предпринимателей. В этой ситуации представляется вполне естественным, что политическое участие малого бизнеса ограничено реакцией на предлагаемые условия, т. е. обильной и разнообразной коррупцией на стадии исполнения закона. Крупный бизнес пытается формировать условия своего развития, а не приспосабливаться к существующим. Для этого он участвует в принятии законов, пытаясь придать решениям законодательной власти ту направленность, которая наиболее полно соответствует его интересам. В ход идут как легальные, так и теневые средства. Если коррупция в среде малого бизнеса мотивирована идей выживания, то коррупция, практикуемая бизнесом крупным, нацелена на повышение его прибыльности через доступ к ресурсу власти.
2. Тип политической системы не упраздняет коррупцию, но определяет соотношение интересов, защищаемых "на входе" в законодательное пространство и "на выходе" из него. Соревновательная многопартийность создает инфраструктуру для выражения интересов экономических агентов в процессе законотворчества. "Партийная система легитимирует отдельные модели влияния, которые могут проявляться лишь в форме коррупции при (нетрадиционной) бюрократии" (Скотт, с. 43). Но обеспечивать политическое продвижение своих интересов методами партийных баталий способны лишь достаточно консолидированные и финансово состоятельные группы. Это означает, что для некоторых групп единственной возможностью защитить свои интересы остается коррупция исполнительной власти и практик правоприменения. Иначе говоря, многопартийность – это не панацея против коррупции, а лишь смещение центра переговоров между властью и группами интересов на уровень формальных институтов (в том числе с использованием коррупционных схем). В свою очередь, любое директивное сокращение партийного представительства влечет за собой коррупционную деформализацию законов на стадии их исполнения.