Государство-"патрон" финансирует культурную деятельность посредством управления "на расстоянии вытянутой руки" (англ. the arms-length principle). Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства, а их распределением между конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические организации, становящиеся своеобразным буфером между правительством и культурой. Классический пример государства-"патрона" – Великобритания и Нидерланды.
В государстве-"архитекторе" решение о поддержке культуры, размерах и адресности финансирования принимают государственные органы, чаще всего министерства культуры. Сильной стороной политики "архитектора", по мнению исследователей, выступает стабильное экономическое положение деятелей культуры. Оно зависит от членства в официальных творческих союзах, придавая представителям творческих профессий статус свое образных государственных служащих. Гарантия долгосрочного финансирования в свою очередь может стать причиной творческой стагнации. Примером государства-"архитектора" могут служить страны континентальной Европы, особенно Франция. Так, затраты французского государства на культуру составляют около 99 % общего объема финансовой поддержки культурной деятельности, лишь 1 % составляет доля меценатов и спонсоров.
Группа стран, где, поддерживая культуру, государство выступает в роли инженера, относительно невелика. Ранее к ней относили все страны Восточной Европы. Как и "архитектор", государство-"инженер" принимает решение о распределении финансовых ресурсов, их получателях и контролирует целесообразность расходования посредством специальных государственных органов. Однако творческая энергия подчинена в данном случае целям государственной идеологии.
В большинстве развитых европейских стран бюджетное финансирование остается одной из главных форм поддержки сферы культуры и искусства. Однако затраты на эти нужды в общих расходах бюджетов стран составляют сравнительно небольшую часть – от 0,2 до 2,5 %. Модель государственного финансирования культуры складывается в каждой стране на основе выбора методов, форм и механизмов финансовой политики. На ее формирование заметно влияют традиционные национальные культурные предпочтения, а также развитие благотворительности, спонсорства и меценатства. Однако бюджетное финансирование организаций культуры несет не только финансовую стабильность, но и угрозу прямого контроля над свободой творчества. Л. Е. Востряков отмечает: "Обычно получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стараются доказать свое исключительное право на финансовую поддержку правительства и стремятся выделять в качестве приоритетов и те виды деятельности, которые пользуются поддержкой государства. Эти приоритеты, однако, не всегда имеют реальные основания и соответствуют местным нуждам". В результате организации культуры, плотно севшие на "бюджетную иглу", слабо развивают инновационные формы работы и не предлагают потребителям новые качественные продукты и услуги, отвечающие потребностям потребителей, а поскольку решения о субсидиях и их адресности принимают правительственные чиновники, предпочтение отдается традиционным формам культуры и искусства. Программы деятельности направлены скорее на охрану и консервацию сложившейся инфраструктуры отрасли (модель "музей – театр – библиотека"), на обеспечение сотрудников отрасли гарантированной (хотя и мизерной), зарплатой, чем на творческие и инновационные проекты.
С приходом новых акторов (это крупный российский и международный бизнес, благотворительные и общественные фонды, меценаты) в реализацию культурной политики ситуация с финансированием меняется, а с развитием творческих индустрий и предпринимательства в культуре потребители имеют все больше шансов получить инновационный и качественный культурный продукт.
В соответствии с российским законодательством финансовые средства государственных, коммерческих и некоммерческих организаций культуры образуются за счет:
– бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;
– доходов от платных форм культурной деятельности (выручки от реализации товаров, работ, услуг);
– добровольных взносов, пожертвований, средств, полученных по завещаниям;
– дивидендов (доходов, процентов), получаемых по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам (кроме государственных учреждений);
– доходов, получаемых от собственности некоммерческой организации;
– доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении (с согласия собственника);
– кредитов банков и иных кредитных учреждений;
– других доходов и поступлений. К ним можно отнести поступления от российских бизнес-структур (спонсорские взносы, благотворительные гранты от корпоративных фондов) и зарубежных благотворительных фондов и международных организаций.
В основе государственных гарантий сохранения и развития культуры в России лежит бюджетное финансирование организаций культуры. Культура не входит в число приоритетов бюджетной политики в социальной сфере. Сохранявшийся до 2005 г. норматив, предписывающий направлять не менее 2 % расходов федерального бюджета и не менее 6 % расходов местных бюджетов на финансирование культуры, не выполнялся ни разу, даже на стадии формирования бюджета; фактическое финансирование отрасли было значительно меньшим, хотя в номинальном выражении расходы на культуру, даже с учетом темпов инфляции, выросли не на проценты, а в разы. Однако если сравнить расходы на культуру консолидированного бюджета, то они выросли в 5,5 раза, а доходы от платных услуг – в 11 раз. Таким образом, рыночный потенциал сферы культуры рос с темпом, вдвое обгоняющим бюджетное финансирование.
Данный факт свидетельствует о том, что спрос на культурные продукты и услуги в сфере культуры превышает предложение со стороны государства. Согласно экономическим законам рынок должен отреагировать на такой дисбаланс. В условиях реструктуризации бюджетного сектора, сокращения получателей бюджетных средств, возрастания конкуренции между государственными и негосударственными производителями культурных продуктов и услуг создаются условия для развития негосударственного некоммерческого сектора и предпринимательства в сфере культуры, которые помимо собственно заработанных средств могут иметь возможность получать бюджетные средства в рамках государственных заказов и привлекать средства из других источников (гранты, пожертвования, инвестиции и пр.).
1.2.2. Правила организации закупок в государственном секторе
Для рационального и эффективного использования бюджетных средств при финансировании государственных и муниципальных нужд вышел Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Данным указом было утверждено "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд", которое вступило в силу с 1 мая 1997 г. и действует в части, не противоречащей Федеральному закону-от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (Закону "О конкурсах"). Данные нормативные акты стали основными экономическими инструментами в сфере государственных закупок.
Государственные и муниципальные закупки (госзакупки) – приобретение товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, которые осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и во внебюджетных фондах. Под государственными нуждами понимаются потребности РФ, субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления соответствующих функций и полномочий, для реализации федеральных и региональных целевых программ, для исполнения международных обязательств. Под муниципальными нуждами понимаются потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, для осуществления ими отдельных государственных полномочий и функций.
Основные принципы осуществления госзакупок:
– равноправное и справедливое отношение ко всем поставщикам (независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг);
– экономное и эффективное расходование бюджетных и внебюджетных средств (выбор правильного способа закупки на основе анализа затрат на осуществление закупки, разумной экономии средств при осуществлении закупки, всесторонняя оценка выгод от приобретения того или иного товара, работы, услуги с учетом фактора времени и затрат на такое приобретение);
– открытость и прозрачность: публикация объявлений о проведении конкурсов и результатах в официальных печатных и интернет-изданиях (например, в газете "Конкурсные торги" или на сайте www.zakupki.gov.ru);
– подотчетность (ведение письменной отчетности по всем важным этапам процедуры закупки и по всем важным принимаемым решениям, предоставление этой информации проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации в пределах их компетенции);
– ответственность (органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права).
Государство может устанавливать четкие требования к качеству товаров, опыту работы поставщика, к наличию необходимых лицензий, к уплате поставщиком налогов и т. п. Среди них, например, требования к опыту работы (поставки аналогичных товаров, выполнения аналогичных работ, оказания аналогичных услуг) в течение трех-пяти лет; к объемам продаж аналогичных товаров, работ, услуг на уровне 500–1000 % объема государственного контракта; к составу и квалификации персонала, наличию соответствующих складских помещений и специального оборудования. Указанные требования едины для всех поставщиков, допуск поставщика к участию в госзакупках проводится только на основе критерия "удовлетворяет / не удовлетворяет установленным требованиям". Например, если было установлено, что опыт работы поставщика должен составлять не менее трех лет, а его реальный опыт работы составляет два с половиной года, то такой поставщик не может получить государственный контракт, даже если предлагает выполнить государственный контракт по самым низким расценкам.
Требования при осуществлении госзакупок не должны ограничивать конкуренцию между поставщиками и создавать необоснованные привилегии какому-либо конкретному поставщику (использование торговых, фирменных наименований, ссылок на лицензии и патенты).
Законом устанавливаются правила выбора способа закупки, в соответствии с которыми размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона (в том числе в электронной форме) и без проведения торгов (запрос котировок, закупки у единственного поставщика и на товарных биржах).
Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта, и заявке на участие присвоен первый номер.
Основной способ закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд – открытые конкурсы, в которых могут принимать участие любые поставщики, заинтересовавшиеся опубликованным в печатных СМИ объявлением о проведении открытого конкурса.
Другой способ закупки – закрытые конкурсы. В них могут действовать только поставщики, получившие специальные приглашения. Никакие другие поставщики не могут принимать участие в этих процедурах или подавать конкурсные заявки. Сфера применения закрытых конкурсов ограниченна. Решение о применении данного способа закупки согласуется с уполномоченным органом исполнительной власти (на федеральном уровне – с Министерством экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития, МЭРТ).
Размещение заказа на создание произведения литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма осуществляется путем проведения открытого конкурса в соответствии со ст. 31.1 Закона "О конкурсах".
Еще один способ проведения торгов – аукцион, т. е. торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта. Аукцион может быть открытым или закрытым. Заказчик вправе размещать заказ путем проведения закрытого аукциона исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аукционе или в проекте государственного контракта. Если начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта (лота) не превышает 1 млн руб., открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте в сети Интернет в порядке, установленном ст. 41 Закона о размещении заказов.
Следует обратить внимание, что при размещении заказа путем проведения конкурса возможно изменение количества товаров, объема работ, услуг, а при размещении заказа путем проведения аукциона – только количества товаров.
Госзаказ может размещаться с применением упрощенных способов закупки: запроса котировок, закупки у единственного источника, закупки на товарных биржах.
Запрос котировок по своей сути похож на закрытые конкурсы. В обоих случаях госзаказчик направляет потенциальным поставщикам приглашение к участию в процедурах размещения госзаказа, которые подают свое предложение. Разница состоит в том, что процедуры и документация, применяемые при запросе котировок, носят максимально упрощенный характер, с тем чтобы осуществить закупку в сжатые сроки, с минимальным расходованием средств. Сфера применения запроса котировок – это закупки стандартных товаров, работ, услуг в сумме до 500 тыс. руб. Запрос котировок не требует согласования с уполномоченным органом исполнительной власти, поэтому данный способ широко применяется при небольших закупках или в случае нерегулярного финансирования.
Закупка у единственного поставщика – прямая закупка требуемых товаров, работ, услуг у одного-единственного поставщика (исполнителя). Особых процедур не предусмотрено, за исключением одного: такая закупка должна быть согласована с уполномоченным органом исполнительной власти. Такой способ применяется в случае чрезвычайных ситуаций или когда требуемые товары, работы, услуги могут быть поставлены только одним поставщиком (поставщик обладает исключительными правами на поставку чего-либо). Под это положение подпадает поставка культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая копии), имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов.
В целях поддержки субъектов малого предпринимательства, в соответствии со ст. 15 Федерального закона, государственные заказчики, за исключением размещения заказов поставки для нужд обороны страны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 и не более 20 % общего годового объема поставок товаров.
Раньше начальная (максимальная) цена контракта (лота) при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства не должна превышать 3 млн руб., а на оказание услуг – 2 млн руб. Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2009 г. № 237 установлена новая начальная (максимальная) цена контракта (лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства в размере 15 млн руб.
1.2.3. Налогообложение как инструмент экономического регулирования. Основные виды налогов. Обзор и сравнение систем налогообложения
Налогообложение – это один из методов административно-правового и экономического регулирования. Законодательство о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса (НК РФ), федеральных и региональных законов, местных законодательных актов.
Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в виде денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и/или муниципальных образований.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
В соответствии со ст. 12 НК РФ в Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные (рис. 1).