2.4.2. Субподряд
Субподряд является важным фактором дизайна закупки. Теоретически, он облегчает участие в тендере мелких поставщиков. К примеру, в недавней Директиве ЕС сказано, что "с целью поощрения участия малых и средних предприятий в тендерах на госзакупки рекомендуется включать в контракты условие о субподряде" (статья 32).
В США FAR регулируют субподрядные договоры и включают в себя пункты, обеспечивающие участие Администрации малого бизнеса в программе закупок (FAR 19.7).
Закупочные организации часто используют практику субподряда: девятнадцать из двадцати одного институтов предоставляют победителю торгов возможность передать часть контракта на субподряд.
2.4.2.1. Ограничение субподряда
Исследованные институты по-разному регулируют дизайн субподряда. Некоторые закупщики устанавливают допустимую долю субподряда до подачи заявок, некоторые – после. Помимо этого, доля контракта, выделяемая закупщиком на субподряд, различается по странам, так же как процесс мониторинга действий субподрядчика.
Исследование показывает, что закупщики проводят разную политику в области регулирования субподряда. К примеру, что касается доли работы субподрядчика:
• 16 закупочных агентств из допускающих субподряд не налагают никаких ограничений;
• только три закупщика используют ограничения, два из них позволяют отдавать на субподряд не более 50 % объема контракта. В Италии лимит составляет 30 %, а в торгах на коммунальные услуги подрядчик может выделять на субподряд только сопутствующие товары и услуги;
• по рекомендации итальянского антимонопольного органа запрещается нанимать в качестве субподрядчиков крупных поставщиков, способных самостоятельно принять участие в торгах, а также реальных участников прошедших конкурентных торгов. В Швеции участники первого этапа торгов на рамочный контракт не имеют права быть субподрядчиками;
• по утверждению одного закупщика, допустимая доля субподряда зависит от типа присуждаемого контракта.
2.4.2.2. Принятие решения о субподряде до или после конкурентных торгов
В контексте использования субподряда важно определиться со временем принятия решения. На практике, если решение о субподряде принимается после присуждения рамочного контракта, в отсутствие специального регулирования между участниками может произойти сговор (победители привлекут проигравших в качестве субподрядчиков). Среди опрошенных закупщиков одиннадцать предоставляют возможность определиться с субподрядом только до начала тендера, а шесть – до и после.
2.4.2.3. Мониторинг субподряда
Необходимо понимать, каким образом осуществляется мониторинг работы субподрядчиков в условиях подписания рамочного контракта или соглашения. Возможны два варианта: либо исполнение контракта субподрядчиками контролирует центральный институт, подписывающий соглашение, либо эта функция передаются закупочному агентству. Ответы на опросный лист показывают, что второй вариант более распространен. Девять организаций оставляют прерогативу мониторинга субподрядчиков закупочным институтам, и только пять занимаются этим непосредственно (особенно в отношении IТ-услуг). Единственная организация из всех опрошенных возлагает всю ответственность по контролю субподрядчиков на главного подрядчика.
2.4.3. Аномально низкие тендерные предложения
В статье 51 Директивы ЕС 2004 г. сказано: "Если тендерное предложение для определенного контракта кажется аномально низким по отношению к товарам, услугам и работам, закупщик имеет право перед исключением участника запросить в письменном виде детальную информацию по интересующим деталям предложения". Согласно FAR США, предложение считается аномально низким, если оно не производит впечатления "честного и разумного" по отношению к ожидаемой цене.
Аномально низкие предложения являются проблемой для закупщиков, поскольку подрядчик может не справиться с контрактом или стать банкротом.
Пример 2.3. Определение аномально низкого тендерного предложения в Бразилии
Шаг 1. Предположим, что цена, которую готов заплатить закупщик, составляет 120 долл. Найдем 50 % этого значения (120 × 0,5 = 60 долл.).
Шаг 2. Затем вычисляем среднее арифметическое всех предложений выше 60 долл.: (65 + 80 + 110)/3 = 85 долл.
Шаг 3. Выбираем из средней цены (шаг 2, 85 долл.) и ожидаемой цены (120 долл.) минимальное значение и вычисляем 30 % от него (25,5 долл.).
Шаг 4. Все предложения ниже полученного значения в 25,5 долл. считаются аномально низкими; в нашем примере заявка 1 – аномально низкая.
Предложение 1 22 долл.
Предложение 2 40 долл.
Предложение 3 65 долл.
Предложение 4 80 долл.
Предложение 5 110 долл.
Как следует из опросных листов, если в результате конкурентных торгов получена цена, аномально низкая по сравнению с другими предложениями, рыночными ценами или собственной оценкой закупщика, он (или оценочная комиссия) вынужден попросить участника обосновать свою цену; если поставщику это не удается, его предложение считается аномально низким и отклоняется. На практике существует множество способов оценки аномальных предложений, применяемых в разных странах. К примеру, в Бразилии используется сложный механизм (другие примеры представлены в Главах 13 и 19): закупщик должен запросить обоснования цены, если она на 70 % ниже минимального из следующих показателей: 1) среднее арифметическое предложенных цен, превышающих 50 % от ожидаемой цены, установленной администратором; 2) ожидаемая цена, устанавливаемая администратором торгов.
Неаккуратная оценка и исключение аномально низкого предложения могут привести к отклонению инновационного или действительно экономичного предложения, а также могут исказить предложения других поставщиков. Существуют и другие эффективные инструменты предотвращения риска, например, поручительские гарантии. Анализ риска, связанного с аномально низкими предложениями, и лучших методов решения этой проблемы представлен в Главе 13.
2.4.4. Ограничения по присуждению контрактов
Данное ограничение распространяется на долю общего объема закупки (количество лотов), которую можно присудить одному участнику. О возможном влиянии подобного ограничения на привлечение участников, конкуренцию и образование сговоров подробно рассказывается в Главе 7. Исследование показало, что большинство закупочных организаций не ограничивают присуждение контрактов, а закупщики, все же использующие это условие (шесть институтов), делают так по следующим причинам.
• Для предотвращения монополизации рынка и стимулирования образования новых рынков, так как это гарантирует возможность закупки у нескольких поставщиков. Это условие оговаривается и в американском законодательстве (FAR 6.202). Директива ЕС, однако, никак не упоминает подобное ограничение (см. Главы 7 и 17).
• Для увеличения количества участников, особенно малых и средних компаний, которые не могут обеспечить поставку крупных лотов.
2.5. Механизмы предотвращения сговоров
Для проведения успешного тендера закупщик должен стимулировать конкуренцию и предотвращать сговоры между участниками торгов. Таким образом, дизайн закупки должен предусматривать индикаторы определения таких элементов для оптимизации результатов (см. Главы 14 и 15).
Опрос показывает, что большинство закупочных организаций борются со сговором, в основном, путем проведения закрытых торгов. Действительно, такой формат торгов снижает возможность получения одними участниками информации о предложениях конкурентов. Исследованные организации оказались осведомлены о том, что закрытые торги (при прочих равных условиях) снижают риск сговора.
Как правило, остается без внимания тот факт, что аукционы на понижение позволяют наблюдать (даже анонимные) отклонения от предварительных соглашений между участниками, укрепляя таким образом картели. Одна из организаций считает онлайн-торги эффективным средством против сговора, так как они увеличивают прозрачность любого сговора по той причине, что изначально каждый участник обладает онлайн-информацией только о своей заявке.
Для предотвращения сговора в конкурентных торгах применяются следующие стратегии:
• запрет на участие в торгах контролируемых или аффилированных поставщиков;
• дробление закупки на лоты, количеством не превышающие число участников;
• повышение длительности контракта для предотвращения ротации поставщиков;
• ограничение и регулирование объединения предприятий в группы;
• облегчение участия малого и среднего бизнеса, например, за счет деления контракта на лоты;
• анализ предложений на основе ожиданий, сформированных знанием рынка;
• использование доступных СМИ для оповещения о размещении тендерных предложений с целью привлечения новых участников;
• один из институтов считает наиболее эффективной стратегией против сговора создание закупщиком определенной репутации в деловых кругах (готовность подать жалобу в антимонопольный орган в случае возникновения любых подозрений);
• наконец, одна из рассмотренных организаций не применяет особой стратегии для борьбы со сговором, поскольку процесс выявления основан на доносах (социальный контроль).
2.5.1. Взаимодействие с национальными антимонопольными органами
Интересно, что многие закупщики предпочитают взаимодействие с антимонопольными органами для борьбы с картелями поставщиков.
Как объясняется в Главе 15, сотрудничество между антимонопольными органами и закупочными организациями может сыграть важную роль в предотвращении сговора. Согласно исследованию авторов, одиннадцать организаций сотрудничают с органами антимонопольного регулирования.
Наблюдаются различные подходы к взаимодействию.
• Консультация: перед проведением конкурентных торгов многие институты консультирует антимонопольный орган по вопросу проводимого или похожих прошедших торгов. Несмотря на необязательный характер таких рекомендаций, закупочные институты часто принимают их во внимание при планировании закупки.
• Рабочая группа, созданная на базе обоих институтов и анализирующая дизайн закупки.
• Распространение информации, связанной с национальными и межгосударственными рекомендациями.
• Сотрудничество, направленное на выявление сговоров в конкурентных торгах.
2.6. Заключительные положения
В этой главе были выявлены различия и схожие черты в практике госзакупок, а также проведен анализ основных аспектов эффективного дизайна закупок.
Наши исследования показали, что закупочные институты следуют различным стратегиям. Существуют и похожие черты, но зачастую закупщики руководствуются разными причинами при выборе тех или иных инструментов, причем их выбор не всегда оптимален.
Безусловно, важно подчеркнуть, что исследование не рассматривало такие особенности каждой страны и каждых торгов, как уровень конкуренции, правовая база и политические условия, уровень инноваций и централизации госзакупок, географическая структура страны. Тем не менее различия наблюдаются даже среди закупщиков, действующих в схожих экономических условиях (ЕС) или в рамках единого межгосударственного законодательства (Директивы ЕС).
Приложение 2.1. Программа Лаборатории ЕС и ее участники
Описание программы
Во время председательства Греции в ЕС состоялась Десятая встреча министров и Сороковая встреча председателей госадминистраций. Принявшие участие во встрече министры согласились с важностью регулярных собраний для обмена опытом и идеями в области сотрудничества, а также для общей координации совместной деятельности. В этой связи "Лаборатория ЕС" стала идеальным инструментом для неформального обмена информацией и укрепления связей между участниками. Во время последующего председательства Италии Департамент государственной администрации Италии совместно с Министерством экономики и финансов запустил Лабораторию ЕС по госзакупкам, впоследствии названную "Обучающая лаборатория ЕС по государственным закупкам".
Целью этой программы является сравнение деятельности и обмен полезным опытом между европейскими закупочными институтами, согласно постановлению Одиннадцатой встречи европейских министров, отвечающих за государственную администрацию. Организационная встреча состоялась 28 ноября 2003 г. в Риме; в ней приняли участие девятнадцать организаций из шестнадцати стран. В 2004 г. участники программы сконцентрировались на трех направлениях: "малый и средний бизнес", "технические вопросы закупок", "механизм конкурентных торгов и вопросы конкуренции". Каждое направление разрабатывалось рабочей группой, в которой организации участвовали согласно своим интересам; группы возглавлялись "ведущими странами". Главным координатором всей программы стал Consip.
Лаборатория ЕС в 2004 г.
Деятельность Лаборатории ЕС заключается в работе трех рабочих групп, сфокусированных на основных стратегических аспектах государственных закупок.
Рабочая группа "Технические вопросы закупок" специализируется на распространении информации о технических (в основном, касающихся IТ) аспектах госзакупок среди участников Лаборатории. Главной целью группы является сбор данных о требованиях, применяемых в каждой стране для проведения электронных торгов. Примерами анализируемых технических аспектов являются введение цифровых подписей в электронных торгах и координация механизма электронных платформ для совместимости между странами.
Деятельность рабочей группы по вопросам малого и среднего бизнеса нацелена на определение проблем, связанных с участием малых и средних предприятий в конкурентных торгах. Действительно, координация правительственных закупок иногда создает входные барьеры для малых и средних предприятий, хотя одним из основных аспектов дизайна закупок является привлечение участников. Являются ли в этом отношении неэффективными системы рамочных контрактов, рамочных соглашений и другие формы тендеров? Какова практика различных стран ЕС в этом вопросе? Каким способом можно улучшить дизайн государственной закупки с применением рамочных контрактов и соглашений для облегчения участия малого и среднего бизнеса? На эти и многие другие вопросы пытается ответить данная рабочая группа.
Рабочая группа "Механизм конкурентных торгов и вопросы конкуренции" изучает методы проведения торгов закупочными организациями-членами Лаборатории с целью обмена опытом. Для достижения этого результата рабочая группа анализирует все аспекты планирования торгов. Кроме того, группа рассматривает последствия применения конкурентных механизмов в госзакупках в отношении конкуренции участников.
Участники рабочей группы по конкурентным торгам и вопросам конкуренции
Опросный лист по схеме конкурентных торгов и вопросам конкуренции (см. Приложение 2.3) был разослан 31 члену Лаборатории ЕС из 25 стран. Откликнулись 19 европейских институтов: ABA (Бельгия), ASMR (Чехия), BESCHA (Германия), BBG (Австрия), Consip (Италия), Department of Contracts (Мальта), ESPA (Румыния), MINEFI (Франция), MINHAC (Испания), Department of Finance (Ирландия), Ministry of Development (Греция), Office for Public Procurement (Словакия), OGC (Великобритания), Public Procurement Authority (Турция), PPD (Кипр), Public Procurement Council (Венгрия), Public Procurement Office (Польша), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция).
Лаборатория ЕС в 2005 г.
В 2005 г. Лаборатория продолжила свою деятельность, сфокусировавшись на таких вопросах, как "Привлечение малого и среднего бизнеса к госзакупкам", "Закупка настольных компьютеров", "Закупка услуг городской телефонной связи", "Закупка бумаги для принтеров".
В опросе по бумаге для принтеров приняли участие 11 европейских организаций: ABA (Бельгия), BBG (Австрия), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), MINEFI (Франция), GSA (Ирландия), OGC (Великобритания), PPD (Кипр), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция), UMIC (Португалия). Наиболее показательные результаты опроса изложены в кейсах этой главы.