3. Оценка эффективности управления государственным долгом
3.1. Разработка целей, задач и критериев проведения оценки (на примере отдельных долговых инструментов и операций с ними)
Определение целей, задач и критериев для оценки проведения эффективности погашения государственного внешнего долга товарными поставками
По-видимому, следует отличать определение (оценку) экономического эффекта от конкретной операции с долговыми обязательствами с точки зрения целесообразности ее проведения от оценки управления государственным долгом (управленческих решений – постановлений, распоряжений, приказов, инструкций) в части тех или иных долговых обязательств.
Так, в целях проведения сравнения альтернативных вариантов погашения долга и выбора оптимального, оценка эффективности использования товарной схемы погашения внешнего долга в каждом конкретном случае может быть произведена на основании расчета приведенной стоимости денежного потока.
При этом оценка управления государственным долгом в части товарных поставок может, например, иметь перед собой следующие цели.
1. Оценить финансовый результат использования товарной схемы погашения долга.
2. Оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.
4. Оценить риски применения товарной схемы погашения долга.
5. Оценить прочие аспекты действующего механизма применения товарных поставок.
Некоторые из указанных целей для более детального рассмотрения целесообразно разделить на отдельные задачи.
В соответствии с определенной целью (задачами) можно предложить критерии оценки и определить схему проведения анализа соответствия собранных за определенный период фактов и статистических данных выбранным критериям. На основании проведенного анализа следует проанализировать причины отмеченных несоответствий собранных данных и фактов выбранным критериям и разработать дальнейшие рекомендации по совершенствованию управления государственным долгом в части рассматриваемых вопросов.
Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям (задачам) и краткая схема проведения анализа.
Цель - oценить финансовый результат использования товарной схемы погашения долга.
Задачи - оценить:
• расходы бюджетных средств на погашение долга товарными поставками;
• доходы федерального бюджета в случае применения товарной схемы погашения долга.
Критерий 1 - сокращение расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение внешнего долга.
Для проведения оценки по данному критерию следует определить объем полученной экономии бюджетных средств за счет:
• разницы между финансированием из бюджета части контрактной стоимости и объемом списания долга;
• отсрочки погашения долга (может быть использован расчет приведенной стоимости);
• неначисления процентов (например, в сравнении с процентами по кредитам);
• отсутствия в соглашениях о товарных поставках оговорки о применении штрафных санкций за несоблюдение условий соглашений по срокам поставки (при условии их нарушений);
• списание задолженности датой подписания контракта, коносамента и т.д.
Критерий 2 - увеличение доходов федерального бюджета за счет налоговых поступлений.
Для проведения оценки по данному критерию следует определить объем налоговых поступлений в федеральный бюджет от производителей продукции/услуг при осуществлении товарных поставок.
Цель - oценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
Критерий - полнота и соответствие нормативно-правовой базы действующему механизму проведения товарных поставок.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:
1) наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса погашения внешнего долга товарными поставками;
2) наличие методики, регламентирующей выбор товаров для поставки в счет списания долга;
3) наличие механизма конкурсного отбора предприятий – поставщиков товаров и услуг в счет погашения долга;
4) наличие методики, регламентирующей порядок финансирования товарных поставок (коэффициент бюджетного финансирования относительно контрактной стоимости; размеры комиссионного вознаграждения посредников – внешнеторговых объединений; источники финансирования накладных расходов, связанных с транспортировкой, страхованием и оформлением таможенных документов; порядок расчетов);
5) наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций по финансированию товарных поставок и списанию долга.
Цель - оценить состояние системы и методологии учета товарных поставок.
Задачи - оценить:
• систему учета;
• методологию учета.
Критерий 1 - полнота и достоверность системы учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов России и Внешэкономбанком в Счетную палату).
Критерий 2 - полнота и достоверность методологии учета товарных поставок.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов финансирования товарных поставок и объемов списания долга в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.
Цель - оценка рисков.
Критерий - наличие и степень отдельных рисков.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:
• коммерческий риск (срыв поставок, неприемка товаров/услуг в связи с претензиями к качеству – оценку целесообразно производить с участием поставщика товаров/услуг);
• валютный риск (изменение курсов валют, в которых учитывается долг, контрактная цена продукции, финансирование из федерального бюджета);
• политический риск (политические изменения в стране-кредиторе, отказ кредитора от ранее достигнутых договоренностей после начала финансирования производства товаров из федерального бюджета);
• экономический риск (изменение цены поставщиком товаров/услуг после окончания межправительственных переговоров);
• системный (операционный) риск – (сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению товарных поставок в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса).
Цель - оценить прочие аспекты действующего механизма применения товарных поставок.
Критерий - наличие очевидного положительного влияния прочих аспектов применения товарных поставок.
Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:
• увеличение спроса на продукцию российских производителей на мировом рынке, повышение ее конкурентоспособности (установить долю продукции/услуг в мировом производстве);
• увеличение занятости (количество рабочих мест) у поставщика товаров/услуг;
• оказание поддержки крупным, иногда градообразующим предприятиям (улучшение основных показателей работы предприятия).
Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности операций с государственными ценными бумагами
В целях проведения сравнения альтернативных вариантов управления государственным долгом и выбора оптимального, оценка эффективности операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте в каждом конкретном случае может быть произведена на основании следующего:
• сопоставление затрат и финансовых потоков и увеличение основной суммы долга;
• сопоставление доходностей по размещению средств федерального бюджета в Стабилизационном фонде и процентов, выплачиваемых по ценным бумагам.
При этом оценка эффективности управления государственным долгом в части операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте может, например, иметь перед собой следующие цели:
1) оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;
2) оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям;
3) оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций;
4) оценить риски при проведении операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;
5) оценить степень использования преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках;
6) оценить эффективность работы агента.
Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа.
Цель - оценить финансовый результат проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.
Критерий - решение в результате проведения операции одной из следующих задач:
• привлечение средств в федеральный бюджет;
• урегулирование государственного долга в форме различных долговых обязательств;
• сокращение расходов федерального бюджета за счет досрочного выкупа.
Для проведения оценки по данному критерию следует определить следующие параметры:
• объем привлечения средств в федеральный бюджет;
• объем урегулированных обязательств;
• объем средств федерального бюджета на погашение и обслуживание государственных ценных бумаг.
Цель - оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
Критерий - полнота и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям с государственными ценными бумагами.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:
1) Наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса погашения внешнего долга товарными поставками, в том числе соглашений с агентом Министерства финансов России;
2) Наличие методики, регламентирующей рыночные показатели и прочие факторы, определяющие необходимость проведения операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте, их объем и условия;
3) Наличие документа, регламентирующего порядок и источники финансирования операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте;
4) Наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.
Цель - оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций с государственными ценными бумагами в иностранной валюте.
Задачи - оценить:
• систему учета;
• методологию учета.
Критерий 1 - полнота и достоверность системы учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, в том числе депозитарного учета, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов России и Внешэкономбанком в Счетную палату).
Критерий 2 - полнота и достоверность методологии учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения объемов привлечения средств в федеральный бюджет, расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение государственных ценных бумаг, а также объемов урегулированных обязательств (в случае проведения бескассовых операций) в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.
Цель - оценка рисков.
Критерий - наличие и степень отдельных рисков.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:
• валютный риск (изменение курсов валют, в которых номинированы государственные ценные бумаги, что влечет за собой изменение стоимости их обслуживания и погашения);
• риск ликвидности (изменение состояния рынка, снижение ликвидности ценных бумаг, оказавшихся в портфеле Министерства финансов России в результате обмена);
• процентный риск (риск изменения процентных ставок и, соответственно, изменение стоимости обслуживания государственных ценных бумаг относительно рыночных показателей);
• системный (операционный) риск – сбои в процессе принятия и исполнения решений по проведению операций с государственными ценными бумагами в связи с недостаточной проработкой механизма распределения функций и ответственности между всеми участниками процесса.
Цель - оценить степень использования Министерством финансов России преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках.
Критерий - проведение Министерством финансов операций на вторичном рынке в целях решения следующих задач:
• экономия средств федерального бюджета;
• оптимизация структуры собственного портфеля государственных ценных бумаг в части валютной структуры, сроков обращения ценных бумаг, процентных ставок с целью повышения ликвидности, доходности портфеля;
• оптимизация графиков платежей по ценным бумагам.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:
• объем вторичного рынка данного вида государственных ценных бумаг;
• объем операций Министерства финансов России на вторичном рынке с данным видом государственных ценных бумаг;
• финансовый результат операций на вторичном рынке;
• структуру портфеля Минфина России до и после проведения операций;
• график платежей до и после проведения операций.
Цель - оценить эффективность работы агента.
Критерий - соответствие результатов деятельности агента поставленным перед ним задачам.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо определить:
• наличие документа, подробно описывающего функции и ответственность агента, механизм взаимодействия с Министерством финансов России;
• полнота и своевременность выполнения агентом поручений Министерства финансов России;
• полнота и достоверность учета операций с государственными ценными бумагами, осуществляемого агентом;
• полнота и достоверность предоставляемой агентом информации;
• проведение агентом аналитических расчетов для Министерства финансов России и применение этих расчетов при принятии управленческих решений.
Определение целей, задач и критериев для проведения оценки эффективности финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации В целях проведения сравнения альтернативных вариантов финансирования импортных поставок и выбора оптимального, оценка эффективности использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации в каждом конкретном случае может быть произведена путем сравнения с привлечением средств по кредиту на основании расчета приведенной стоимости денежного потока. При этом оценка управления государственным долгом в части использования схемы финансирования под гарантии может, например, иметь перед собой следующие цели.
1. Оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.
2. Оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
3. Оценить состояние системы и методологии учета проводимых операций.
4. Оценить риски применения схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.
5. Оценить эффективность управления в части обеспечения возврата средств в федеральный бюджет.
Далее предлагается набор критериев, соответствующих указанным выше целям и краткая схема проведения анализа:
Цель - оценить финансовый результат использования схемы финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.
Критерий - максимально возможный финансовый результат в зависимости от условий предоставления гарантии.
Для проведения оценки по данному критерию следует определить:
• доходы федерального бюджета – комиссия Министерства финансов России за предоставление гарантии;
• расходы бюджетных средств на исполнение гарантии в части погашения основного долга, обслуживания кредита (займа), выплату комиссий и штрафов;
• уменьшение расходов за счет возврата средств в федеральный бюджет.
Цель - оценить полноту и соответствие нормативно-правовой базы проводимым операциям.
Критерий - полнота и соответствие нормативно-правовой базы действующему механизму проведения товарных поставок.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо следующее:
• наличие нормативных документов, определяющих функции и ответственность всех участников процесса финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации;
• наличие механизма отбора финансируемых проектов (поставок);
• наличие методики, обеспечивающей полноту и достоверность учета и отражения в учетных регистрах и в отчетности об исполнении бюджета операций по финансированию импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.
Цель - оценить состояние системы и методологии учета финансирования импортных поставок под гарантии Правительства Российской Федерации.
Задачи - оценить:
• систему учета;
• методологию учета.
Критерий 1 - полнота и достоверность системы учета.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить соответствие первичным документам и друг другу учетных записей в различных регистрах учета (регистры бухгалтерского учета Министерства финансов и Внешэкономбанка, инвентаризационная опись, Государственная книга долга, а также отчетные данные, в том числе формы отчетности, направляемые Министерством финансов и Внешэкономбанком в Счетную палату).
Критерий 2 - полнота и достоверность методологии учета товарных поставок.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проверить полноту и достоверность отражения предоставленных и исполненных гарантий Правительства Российской Федерации, а также возврата средств в федеральный бюджет в различных учетных регистрах в конкретные моменты времени.
Цель - оценка рисков.
Критерий 1 - наличие и степень отдельных рисков.
Для проведения оценки по данному критерию необходимо проанализировать:
• коммерческий риск (срыв поставок, неприемка товаров/услуг в связи с претензиями к качеству);