Эти ранние английские меры, так же как и бисмарковские, иллюстрируют сходство между аристократизмом и социализмом. В 1904 году Уинстон Черчилль перешел из партии тори, партии аристократов, в Либеральную партию. Будучи членом кабинета Ллойда Джорджа, он играл ведущую роль в подготовке законодательства по социальным реформам. Смена партийной принадлежности, которая оказалась временной, не потребовала смены принципов, как это было бы полвека назад, когда Либеральная партия являлась партией, приверженной свободе внешней торговли и государства laissez-faire. Социальное законодательство, которое разрабатывал Черчилль, хотя и различалось по масштабам и характеру, находилось в русле традиции патерналистского фабричного законодательства, принятого в XIX веке во многом под влиянием так называемых радикальных тори, группы, образованной преимущественно аристократами, вдохновленными обязанностью заботиться об интересах трудящихся классов на основе их согласия и поддержки, а не принуждения.
Не будет преувеличением сказать, что своим нынешним обликом Великобритания больше обязана принципам тори XIX века, нежели идеям Карла Маркса и Фридриха Энгельса.
Другим источником, несомненно оказавшим влияние на "новый курс" Рузвельта, была книга М. Чайлдса "Швеция: средний путь", опубликованная в 1936 году. Швеция ввела обязательное пенсионное обеспечение по старости в 1915 году. Пенсии выплачивались всем гражданам старше 67 лет независимо от их финансового положения. Размеры пенсий зависели от взносов, которые люди вносили в систему. Эти взносы дополнялись финансированием из правительственных фондов.
В дополнение к пенсиям по старости и страхованию от безработицы Швеция развивала государственную собственность в промышленности, государственный жилой фонд и массовые потребительские кооперативы.
Последствия государства всеобщего благосостояния
Англия и Швеция, долгое время служившие примером процветающих государств всеобщего благосостояния, стали испытывать всевозрастающие трудности. В обеих странах росла неудовлетворенность.
Англия встречала все большие трудности при финансировании растущих правительственных расходов. Рост налогов стал одним из основных источников недовольства. Это недовольство многократно возрастало под воздействием инфляции, как это будет показано в главе 9. Национальная служба здравоохранения, некогда бывшая самым крупным бриллиантом в короне государства всеобщего благосостояния и все еще признаваемая широкой английской общественностью величайшим достижением лейбористского правительства, вступила в полосу растущих затруднений, измученная забастовками, ростом затрат и растущими очередями пациентов. Все больше и больше людей обращались за помощью к частным врачам, частным страховым компаниям и домам отдыха. Частный сектор, хотя и оставался сравнительно небольшим сектором индустрии здравоохранения, быстро развивался.
Безработица в Англии выросла вместе с инфляцией. Правительство было вынуждено отказаться от своей приверженности полной занятости. Такие базовые показатели, как производительность и реальные доходы, в лучшем случае остаются на прежнем уровне, что ведет ко все большему отставанию Англии от континентальных соседей. Неудовлетворенность драматическим образом выплеснулась наружу в форме внушительной победы тори на выборах в 1979 году, завоеванной благодаря обещанию Маргарет Тэтчер коренным образом изменить курс правительства.
В Швеции до поры до времени дела обстояли гораздо лучше, чем в Англии. Стране не пришлось нести на себе бремя двух мировых войн, и она пожинала экономические плоды своего нейтралитета. Тем не менее в последние годы она стала испытывать те же трудности, что и Англия: высокая инфляция и высокая безработица, недовольство повышением налогов, приведшее к эмиграции многих наиболее талантливых людей, неудовлетворенность социальными программами. И здесь точно так же избиратели выразили свое отношение к государству всеобщего благосостояния в кабинах для голосования. В 1976 году избиратели покончили с сорокалетним правлением Социал-демократической партии и привели к власти коалицию других партий, хотя это и не привело к коренному изменению политики правительства.
Город Нью-Йорк является наиболее ярким примером попыток творить добро с помощью правительственных программ. НьюЙорк является городской общиной, наиболее сильно ориентированной на благосостояние. Расходы городской администрации в расчете на душу населения здесь больше, чем в любом другом городе США, например, вдвое больше, чем в Чикаго. Философия, которой руководствовался город, нашла свое выражение в бюджетном послании мэра Роберта Вагнера в 1965 году: "Я не допущу, чтобы наши фискальные проблемы лимитировали наши обязательства по удовлетворению насущных потребностей жителей города". Вагнер и его преемники пришли к очень широкому толкованию "насущных потребностей". Но дополнительные деньги, дополнительные программы и дополнительные налоги не помогли. Они привели к финансовой катастрофе, при этом "насущные потребности людей" даже в узком смысле не были удовлетворены, не говоря уж о толковании их Вагнером. Банкротство было предотвращено только благодаря помощи федерального правительства и штата НьюЙорк. В обмен на это город Нью-Йорк отказался от самостоятельности и превратился в подопечного, строго контролируемого штатом Нью-Йорк и федеральным правительством.
Ньюйоркцы, естественно, пытались обвинить в своих проблемах внешние силы. Но, как писал в своей последней книге Кен Аулетта, "никто не заставлял Нью-Йорк создавать огромный муниципальный госпиталь или городскую университетскую систему, продолжать бесплатное обучение, отказаться от экзаменов при приеме в высшие учебные заведения, игнорировать бюджетные ограничения, ввести самые высокие налоги в стране, брать займы без учета своих возможностей, субсидировать жилье для лиц со средними доходами, жестко контролировать арендную плату, назначать муниципальным служащим щедрые пенсии, заработную плату и дополнительные льготы".
Аулетта иронизирует: "Побуждаемые либеральным состраданием и идеологической приверженностью к перераспределению богатства, нью-йоркские чиновники способствовали перераспределению большой части налоговой базы и тысяч рабочих мест за пределы Нью-Йорка".
Большим счастьем было то, что город Нью-Йорк не имел права печатать деньги. Он не мог использовать инфляцию как средство налогообложения и, таким образом, отодвинул свой черный день. К несчастью, вместо того, чтобы реально решать свои проблемы, он стал взывать о помощи к штату Нью-Йорк и федеральному правительству.
Рассмотрим еще несколько примеров.
Социальное страхование
Важнейшей социальной программой в США на федеральном уровне является программа социального страхования, включающая в себя страхование по старости, утрате кормильца и инвалидности и медицинское страхование. С одной стороны, это священная корова, на которую не может посягнуть ни один политик - как это обнаружил Барри Голдуотер в 1964 году. С другой стороны, она является объектом нападок со всех сторон. Получатели пособий жалуются на то, что их размеры не позволяют им достичь обещанных программой жизненных стандартов. Те, кто выплачивает страховые взносы на социальную защиту, считают их тяжким бременем. Работодатели недовольны тем, что страховые взносы вбивают клин между затратами на наем дополнительного работника и чистым выигрышем работника от получения работы, что ведет к возникновению безработицы. Налогоплательщики недовольны тем, что обязательства системы социального страхования, не обеспеченные финансовыми ресурсами, уже сейчас составляют триллионы долларов и что даже нынешний высокий уровень налогообложения не сможет надолго обеспечить ее платежеспособность. И все эти нарекания справедливы!
Социальное страхование и страхование от безработицы были введены в 1930-х годах, чтобы работающие смогли обеспечить себя средствами существования после ухода на пенсию или в случае временной безработицы, не становясь объектами благотворительности. Государственное вспомоществование было введено для оказания помощи людям, находящимся в бедственном положении. Ожидалось, что эта мера изживет себя полностью по мере роста занятости и расширения системы социального страхования. Первоначально обе программы были невелики по объему. Обе росли как на дрожжах. Программа социального страхования так и не заменила собой программу государственного вспомоществования - обе программы достигли исторически высшего уровня и по величине расходов, и по числу людей, получающих пособия. В 1978 году выплаты по линии социального страхования (пенсии, пособия по инвалидности, безработице, больничному и медицинскому обслуживанию, утрате кормильца) составили более 130 миллиардов долларов и охватывали более 40 миллионов получателей. Пособия по программе государственного вспомоществования превышали 40 миллиардов долларов и охватывали более 17 миллионов человек.
Чтобы ввести дискуссию в разумные рамки, в этом разделе мы ограничимся обсуждением только одного основного компонента системы социального страхования пособий по старости и утрате кормильца, на долю которых приходится две трети расходов и три четверти получателей. В следующем разделе мы рассмотрим программы государственного вспомоществования.
Система социального страхования внедрялась начиная с 30-х годов, при помощи вводящих в заблуждение лозунгов и лживой рекламы. Если бы частное предприятие занималось такого рода рекламной деятельностью, оно наверняка подверглось бы суровому наказанию со стороны Федеральной комиссии по торговле.
Рассмотрим следующий абзац, который воспроизводился из года в год вплоть до 1974 года миллионными тиражами в анонимной брошюре Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения под названием "Твое социальное страхование". "Основополагающий принцип социального страхования очень прост: на протяжении своей трудовой жизни наемные работники, их работодатели и самодеятельное население платят страховые взносы, которые накапливаются в специальных доверительных фондах. Когда работник перестает получать доход или начинает получать меньше вследствие ухода в отставку, потери трудоспособности или смерти, начинают выплачиваться ежемесячные денежные пособия, чтобы компенсировать семье потерянный заработок".
Вот образчик двоемыслия в духе Оруэлла! Налоги на заработную плату именуются "взносами" (в книге "1984" Партия провозгласила бы: "Принудительное есть добровольное").
Доверительные фонды изображаются так, будто они играют важную роль. На деле они долгое время были исключительно мелкими (так, в июне 1978 года Система страхования престарелых и необеспеченных иждивенцев располагала 32 миллиардами долларов, что составляло менее половины текущих годовых расходов), а их финансовая база состояла только из обещаний одного подразделения правительства заплатить другому. Сегодняшний объем уже обещанных пенсий по старости лицам, охваченным системой социального страхования (как пенсионерам, так и продолжающим работать), составляет триллионы долларов. По идее такими же должны быть размеры доверительного фонда, необходимые для оправдания рекламных лозунгов (по Оруэллу, "Мало - это много").
Создается обманчивое впечатление, что "пособия" работникам выплачиваются из их "взносов", аккумулируемых в некоем доверительном фонде. На самом деле социальные налоги, уплачиваемые работающими, используются на выплату пособий нынешним пенсионерам или их иждивенцам, семьям, потерявшим кормильца; при этом никаких доверительных фондов не создается ("Я - это ты").
Работники, уплачивающие социальные налоги сегодня, не могут получить никаких гарантий от доверительных фондов в том, что они будут получать пенсии, когда уйдут в отставку. Единственной гарантией может выступать желание будущих налогоплательщиков платить налоги для того, чтобы выплачивать пенсии, которые "заработали" нынешние налогоплательщики. Это одностороннее "соглашение между поколениями" имеет мало общего с доверительным фондом. Оно больше похоже на круговое "письмо счастья".
В брошюрах Минздрава также говорится: "Девять десятых работающих в США зарабатывают защиту себе и своим семьям в рамках программы социального страхования".
Еще один пример двоемыслия. Сегодня девять из десяти работающих платят налоги, чтобы финансировать выплаты тем, кто не работает. Каждый отдельно взятый работник не "зарабатывает" социальную защиту для себя и своей семьи в том смысле, в каком это можно сказать о человеке, делающем взносы в частный пенсионный фонд. Он "зарабатывает" себе защиту только в политическом смысле, удовлетворяя определенным административным требованиям, дающим право на получение пособия. Сегодняшние пенсионеры получают гораздо больше, чем актуарный эквивалент налогов, которые они сами заплатили и которые были уплачены в их пользу работодателями. Молодым людям, которые теперь платят социальные налоги, будет обещано гораздо меньше, чем актуарный эквивалент уплаченных ими и их работодателями налогов.
Социальное страхование ни в коей мере не является страховой программой, в рамках которой индивидуальными взносами можно купить эквивалентное страховое возмещение. Как признают даже самые рьяные его сторонники, "взаимосвязь между взносами (т. е. налогами на заработную плату) и получаемыми пособиями крайне незначительна". Социальное страхование скорее представляет собой сочетание специального налога и специальной программы социальных трансфертов.
Самое удивительное заключается в том, что едва ли можно встретить человека, каких бы политических убеждений он ни придерживался, который выступал бы в защиту налоговой системы или системы пособий, взятых по отдельности. Ни одна из них сама по себе не была бы сегодня одобрена!
Рассмотрим социальный налог. Если не считать недавних малозначительных изменений (снижение ставки на заработанный доход), он предполагает единую ставку на заработную плату, не превышающую определенного максимума, и, таким образом, является регрессивным, налагающим наиболее тяжелое бремя на людей с низкими доходами. Этот налог совершенно не стимулирует работодателей нанимать дополнительную рабочую силу, а безработных заниматься поисками работы.
Возьмем пособия. Их величина не определяется ни суммой, уплаченной получателем, ни его финансовым положением. Они не представляют собой ни справедливого возмещения уплаченных налогов, ни эффективного способа оказания помощи нуждающимся. Существует некая связь между уплаченными налогами и полученными пособиями, но в лучшем случае это - фиговый листок, придающий некую видимость правдоподобия тому, что называется "страхованием". Величина пособий, получаемых индивидом, зависит от различного рода случайных обстоятельств, от того, работал ли получатель на предприятии, охваченном пенсионными программами, или нет. Женщина, которая никогда не работала, но является женой или вдовой работника, имевшего права на наивысшую пенсию, получит такую же пенсию, как и точно такая же женщина, которая вдобавок и сама заработала пенсию. Работая после 65 лет, человек не только теряет право на пенсию, если его годовой заработок превысит определенный незначительный минимум, но и в довершение несправедливости должен будет платить социальные налоги, финансируя пенсию, которую не получает. И этот перечень можно продолжать сколь угодно долго.
Трудно представить себе больший триумф художественной рекламы, чем сочетание неприемлемого налога и неприемлемой схемы пособий в программе социального страхования, которую принято считать одним из крупнейших достижений "нового курса".
По мере углубления в литературу по социальному страхованию мы были потрясены аргументацией, приводящейся в поддержку программы. Люди, которые никогда не стали бы лгать своим детям, друзьям или коллегам и которым мы безоговорочно доверили бы наиболее важные личные проблемы, пропагандировали ложный взгляд на социальное страхование. Трудно поверить, что при их интеллекте и восприимчивости к противоположным точкам зрения они поступали подобным образом непреднамеренно и простодушно. Очевидно, они считают себя элитой, которая знает, что является благом для других людей, лучше, чем они сами, элитой, которая считает своим долгом и ответственностью убедить законодателей принимать законы, которые будут им полезны, даже если их придется при этом одурачить.
Долговременные финансовые проблемы системы социального страхования проистекают из одного простого факта: число получателей пособий по линии социального страхования возросло и продолжает расти быстрее, чем число работников, уплачивающих страховые взносы из своих заработков. В 1950 году на каждого получателя пенсий приходилось 17 работающих; в 1970 году - только трое; к началу ХХI века при сохранении существующей тенденции останется только два работника.
Программа социального страхования предполагает перераспределение доходов от молодых к пожилым. В определенной мере подобное перераспределение происходило на протяжении всей истории человечества: дети оказывали поддержку своим престарелым родителям или родственникам. Действительно, во многих бедных странах с высоким уровнем детской смертности, таких как Индия, стремление обеспечить себя потомством, которое будет служить опорой в старости, является основной причиной высокого уровня рождаемости и существования больших семей. Разница заключается в том, что система социального страхования является принудительной и обезличенной, а прежняя практика была добровольной и персонифицированной. Моральная ответственность - это личное дело каждого, а не общественное. Дети помогали своим родителям, руководствуясь чувством любви или долга. Теперь они делают взносы, чтобы оказать поддержку чужим родителям под принуждением или из чувства страха. Прежние трансферты укрепляли семейные узы, принудительные трансферты ослабляют их.
В дополнение к трансфертам доходов от молодых к пожилым система социального страхования включает в себя трансферты от менее обеспеченных к более обеспеченным. Правда, пенсионная система построена так, что отдает предпочтение людям с более низкой зарплатой, но этот эффект полностью нейтрализуется другими факторами. Так, дети из бедных семей, как правило, раньше вступают в трудовую жизнь и, следовательно, раньше начинают платить социальные налоги, чем дети из более обеспеченных семей. На противоположном конце жизненного цикла люди с более низкими доходами в среднем имеют более низкую продолжительность жизни, чем люди с более высокими доходами. Чистый результат заключается в том, что бедные обычно платят социальные налоги более продолжительное время, а получают пенсии более короткое время, чем богатые, - и все это во имя помощи бедным!
Это искажающее воздействие усиливается некоторыми другими чертами системы социального страхования. Так, исключение суммы пенсий из налогооблагаемого дохода тем более весомо, чем выше доходы реципиента. Ограничение выплат лицам в возрасте от 65 до 72 лет (с 1982 года - до 70) лет зависит только от величины заработков, получаемых в эти годы, и не связано ни с какими другими категориями доходов - получение дивидендов в размере 1 миллиона долларов не лишает права на получение пенсий, в то время как зарплата, превышающая 4500 долларов в год, ведет к потере 1 доллара пенсии на каждые 2 доллара заработка.