…поскольку совершенно отпадают все системы предпочтения или стеснений, очевидно, остается и утверждается простая и незамысловатая система естественной свободы. Каждому человеку, пока он не нарушает законов справедливости, предоставляется совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и конкурировать своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица и целого класса. Государь совершенно освобождается от обязанности, при выполнении которой он всегда будет подвергаться бесчисленным обманам и надлежащее выполнение которой недоступно никакой человеческой мудрости и знанию, от обязанности руководить трудом частных лиц и направлять его к занятиям, более соответствующим интересам общества. Согласно системе естественной свободы государю надлежит выполнять только три обязанности, правда, они весьма важного значения, но ясные и понятные для обычного разумения: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать по мере возможности каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и, в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные общественные сооружения и учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу.
Две первых обязанности ясны и понятны: защита людей от принуждения, исходит ли оно извне или от их сограждан. Без подобной защиты мы не имеем реальной свободы выбора. "Кошелек или жизнь" вооруженного грабителя предлагает нам выбор, но вряд ли кто назовет это свободным выбором, а последующий обмен добровольным.
Конечно, как мы неоднократно увидим в этой книге, одно дело провозгласить цель, которой институт, в частности правительство, "должен" служить, и совсем другое описать цели, которым институт служит в действительности. Намерения лиц, отвечающих за создание института, и тех, кто управляет им, на деле сильно отличаются. Не менее важно то, что полученные результаты, как правило, сильно отличаются от запланированных.
Вооруженные силы и полиция призваны предотвращать насилие извне и внутри. Они не всегда успешно справляются с этой ролью и порой используют данную им власть для совершенно иных целей. Главная проблема, связанная с достижением и сохранением свободного общества, заключается именно в обеспечении того, чтобы силы принуждения, предоставленные правительству ради сохранения свободы, были ограничены этой функцией и не превратились в угрозу свободе. Основатели нашего государства ломали голову над этой проблемой при создании Конституции. Мы склонны игнорировать эту проблему.
Вторая обязанность правительства, по Адаму Смиту, идет дальше узкой полицейской функции защиты людей от физического насилия; она включает "хорошее отправление правосудия". Ни один добровольный акт обмена, который является сложным или довольно продолжительным, не свободен от фактора неопределенности. Во всем мире нет такого мелкого шрифта, с помощью которого можно было бы заранее описать все возможные случайности, которые могут возникнуть, а также обязательства различных сторон, участвующих в обмене в каждом таком случае. Нужен некий способ урегулирования споров. Такое урегулирование само по себе может быть добровольным и обходиться без вмешательства правительства. Сегодня в Соединенных Штатах большинство разногласий, возникающих в связи с коммерческими контрактами, разрешается путем обращения к частным арбитрам, которые выбираются на основе заранее согласованных процедур. Для удовлетворения этой потребности возникла разветвленная частная юридическая система. Но суд последней инстанции остается прерогативой государственной судебной системы.
Эта роль правительства также включает содействие добровольному обмену на основе принятия общих правил экономической и социальной игры, в которой участвуют граждане свободного общества. Наиболее ярким примером этого является значение, которое придается частной собственности. Я владею домом. "Посягаете" ли вы на мою частную собственность, если пролетаете над крышей моего дома на высоте десяти футов на частном самолете? На высоте тысячи футов? 30 000 футов? Нельзя определить "естественным" путем, где кончается мое право собственности и начинается ваше. Основным путем согласования прав собственности в обществе является развитие общего права, хотя в последнее время все возрастающую роль играет законодательство.
В связи с третьей обязанностью правительства, по Адаму Смиту, возникают вопросы, вызывающие наибольшее беспокойство. Он сам рассматривал эту обязанность как имеющую узкое применение. С тех пор она использовалась для оправдания крайне широкого круга деятельности правительства. По нашему мнению, здесь идет речь о законной обязанности правительства, направленной на сохранение и усиление свободного общества, которая может быть истолкована и как оправдание неограниченного расширения власти правительства.
Эту обязанность можно обосновать характером издержек на производство некоторых товаров или услуг посредством строго добровольного обмена. Возьмем простой пример, прямо вытекающий из описания Смитом третьей обязанности: можно построить городские улицы и общедоступные дороги на частные средства, а для возмещения затрат установить плату за пользование. Но затраты на сбор платы зачастую будут велики в сравнении с затратами на строительство и содержание улиц и дорог. Это - "общественные сооружения и учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах отдельных лиц", но может быть оправдано для "большого общества".
Менее однозначный пример связан с воздействием на "третьих лиц", т. е. людей, которые не являются сторонами в данном акте обмена, - классический случай "дымовой помехи". Ваша печь извергает копоть, которая загрязняет воротничок рубашки третьего лица. Вы непреднамеренно возложили издержки на третье лицо. Он, возможно, позволил бы вам загрязнить его воротник за плату. Но вы вряд ли сможете выявить всех, кто пострадал от вас, и точно так же эти люди вряд ли найдут того, кто испачкал их воротнички, чтобы потребовать от вас компенсации или заключения соглашения с ними.
Воздействие на третьих лиц может быть связано с предоставлением преимуществ, а не издержек. Вы украсили лужайку перед своим домом, и все прохожие любуются этой красотой. Возможно, они хотели бы заплатить за эту привилегию, но вряд ли можно взимать с них плату за любование вашими прекрасными цветами.
Если прибегнуть к профессиональному жаргону, здесь налицо "несостоятельность рынка" вследствие "внешних" или "экстернальных" эффектов, за которые невозможно получить компенсацию (например, потому, что это слишком накладно) или получить плату; здесь третьи лица вовлечены в недобровольный обмен.
Почти все, что мы делаем, оказывает воздействие на третьих лиц, каким бы оно ни было незначительным или отдаленным. В результате на первый взгляд может показаться, что третья обязанность по Адаму Смиту оправдывает почти любую меру, предложенную правительством. Но это заблуждение. Действия правительства также оказывают воздействие на третьих лиц. "Несостоятельность правительства" в не меньшей мере, чем "несостоятельность рынка", вызывает "внешние" или "экстернальные" эффекты. И если такие эффекты важны в случае рыночных операций, они не менее важны в случае правительственных мер, направленных на исправление "несостоятельности рынка". Главным источником серьезных последствий частных действий для третьих лиц является трудность выявления внешних издержек или выгод. Когда легко установить, кто пострадал, а кто выиграл и сколько, очень просто заменить вынужденный обмен добровольным или, по крайней мере, потребовать индивидуальную компенсацию. Если ваша машина по вашей халатности врезалась в другую, вас могут заставить заплатить за ущерб, хотя этот обмен и не будет добровольным. Когда легко узнать, чьи воротнички были загрязнены, можно компенсировать это или, наоборот, заплатить вам, чтобы вы меньше коптили.
Если частным сторонам обмена трудно определить, кто и на кого возлагает издержки или, наоборот, кому создает выгоды, то и правительству это непросто. В результате правительство, пытаясь исправить ситуацию, может еще больше усугубить ее, возлагая затраты на ни в чем не повинных третьих лиц или предоставляя преимущества удачливым сторонним наблюдателям. Для финансирования своей деятельности правительство должно собирать налоги, которые сами по себе воздействуют на поведение налогоплательщиков, создавая еще один эффект третьих лиц. Вдобавок любое увеличение власти правительства, с какой бы то ни было целью, повышает опасность, что вместо того, чтобы служить большинству своих граждан, оно превратится в инструмент получения преимуществ одними за счет других. Каждой правительственной мере всегда сопутствует своего рода дымовая труба.
Добровольные договоренности допускают наличие эффектов третьих лиц в гораздо большей степени, чем это может показаться на первый взгляд. Возьмем тривиальный пример: в ресторане принято давать чаевые; с помощью чаевых вы гарантируете лучшее обслуживание людям, которых вы не знаете, а эти неизвестные, в свою очередь, обеспечивают более качественное обслуживание вам. Тем не менее эффекты воздействия частных действий на третьих лиц имеют место, что является существенным аргументом в пользу правительства.
Урок, который необходимо извлечь из злоупотребления третьей обязанностью правительства, по А. Смиту, заключается не в том, что вмешательство правительства не может быть оправдано, а в том, что бремя оправдания должно лежать на его сторонниках. Мы должны совершенствовать методы изучения выгод и издержек, порождаемых вмешательством правительства, и требовать явного превышения выгод над издержками прежде, чем принять ту или иную меру. Подобный порядок действий диктуется не только трудностью установления скрытых издержек, порождаемых вмешательством правительства, но также и соображением другого порядка. Опыт показывает, что, если правительство однажды занялось какой- либо деятельностью, оно редко прекращает ее. Эта деятельность может и не отвечать ожиданиям, но это, скорее всего, приведет к расширению и увеличению финансирования, нежели к ее сокращению или отмене.
Четвертой обязанностью правительства, которую Адам Смит не упоминает явным образом, является защита "недееспособных" членов сообщества. Как и предыдущая, эта обязанность порождает большие злоупотребления. Но отказаться от нее невозможно.
Свобода является разумной целью только для дееспособных людей. Мы не верим в свободу для сумасшедших или малолетних детей. Мы должны каким-то образом провести черту между дееспособными людьми и остальными, хотя тем самым мы вводим фундаментальную неопределенность в нашу основополагающую идею свободы. Мы не можем категорически отрицать патернализм по отношению к тем, кого считаем недееспособными.
Что касается детей, то мы предписываем ответственность за них в первую очередь родителям. Семья, а не индивид была и остается сегодня основным кирпичиком нашего общества, хотя ее влияние явно ослабевает, что является одним из неблагоприятных последствий правительственного патернализма. Ответственность за детей возлагается на их родителей преимущественно в силу целесообразности, а не принципа. Мы с достаточным основанием полагаем, что родители заинтересованы в своих детях более, чем кто-либо другой, и на них можно положиться в том, что касается их защиты и обеспечения условий для превращения их в дееспособных взрослых. Тем не менее мы не считаем, что родители имеют право делать со своими детьми все, что угодно, например, избивать, убивать, продавать в рабство. Дети являются дееспособными лицами, так сказать, в зародыше. Они имеют свои собственные неотъемлемые права и не являются просто игрушками в руках родителей.
Три обязанности правительства, по Адаму Смиту, или сформулированные нами четыре обязанности действительно имеют огромное значение, но они отнюдь не являются столь "ясными и понятными для обычного разумения", как он предполагал. Хотя мы не можем определить желательность или нежелательность любого существующего или предполагаемого вмешательства правительства путем механического соотнесения с той или иной обязанностью, они предоставляют набор принципов, которые мы можем использовать при взвешивании за и против. Даже при самой вольной интерпретации они исключают большую часть правительственных действий. Все эти "системы предпочтения или стеснений", с которыми боролся Адам Смит, были впоследствии разрушены, но затем снова появились в форме установленных правительством тарифов, фиксированных цен и заработной платы, ограничений доступа к тем или иным занятиям и прочих многочисленных отклонений от его "простой и незамысловатой системы естественной свободы". (Многие из них мы рассмотрим в следующих главах.)
Ограниченное правительство на практике
В современном мире большое правительство стало явлением повсеместным. Существуют ли сегодня сообщества, полагающиеся главным образом на добровольный рыночный обмен при организации своей экономической деятельности, в которых роль правительства ограничивается четырьмя рассмотренными выше обязанностями?
Пожалуй, лучшим примером такого общества является Гонконг, клочок суши по соседству с материковым Китаем, занимающий меньше 400 квадратных миль, с населением примерно в 4,5 миллиона человек. Плотность населения почти невероятна - в 14 раз больше, чем в Японии, в 185 раз больше, чем в Соединенных Штатах. При этом Гонконг имеет высочайший уровень жизни в Азии и уступает только Японии и, возможно, Сингапуру.
В Гонконге не существует тарифов или других ограничений международной торговли (за исключением нескольких "добровольных" ограничений, навязанных США и рядом других ведущих стран). Здесь правительство не стремится управлять экономической деятельностью, нет минимальной заработной платы, нет фиксирования цен. Жители могут свободно покупать - у кого хотят, продавать - кому хотят, инвестировать - куда хотят, нанимать - кого хотят и работать - на кого хотят.
Правительство играет важную роль, которая ограничена в основном четырьмя рассмотренными нами обязанностями в довольно узком истолковании. Оно обеспечивает соблюдение законности и порядка, обеспечивает условия для формулирования правил поведения, выносит решения при спорах, содействует развитию транспорта и коммуникаций и регулирует эмиссию денег, обеспечивает государственным жильем беженцев из Китая. Хотя правительственные расходы возрастали по мере роста экономики, их доля в доходах населения остается самой низкой в мире. Благодаря низким налогам сохраняются стимулы. Предприниматели могут пожинать плоды своих успехов, но в то же время должны нести убытки в результате своих ошибок.
Это похоже на иронию судьбы, что Гонконг, британская колония, не имеющая самоуправления, служит современным образцом свободного рынка и ограниченной роли государства. Управляющие Гонконгом британские чиновники способствуют его процветанию, проводя политику, радикально отличающуюся от проводимой в метрополии политики государства всеобщего благосостояния.
Хотя Гонконг и является прекрасным современным примером, он ни в коей мере не является важнейшим практическим примером ограниченной роли государства и свободного общества. Обратимся к концу XIX века. Один такой пример, Японию в первое тридцатилетие после Реставрации Мэйдзи в 1867 году, мы рассмотрим в главе 2.
Двумя другими примерами являются Великобритания и Соединенные Штаты. "Богатство народов" Адама Смита явилось одним из первых выстрелов в борьбе против правительственных ограничений в промышленности и торговле. Окончательная победа наступила через 70 лет, в 1846 году, с отменой так называемых хлебных законов, устанавливавших тарифы и другие ограничения на импорт пшеницы и других зерновых. Это положило начало трем четвертям века полной свободы торговли, которые продолжались до начала Первой мировой войны и завершили начавшийся десятилетиями раньше переход к сильно ограниченному правительству, которое, говоря словами Адама Смита, давало возможность каждому гражданину "совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и конкурировать своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица и целого класса".
Экономический рост был быстрым. Уровень жизни обычных людей резко повысился, что сделало более заметными сохранившиеся островки бедности и нищеты, столь трогательно описанные Диккенсом и другими романистами того времени. Вместе с уровнем жизни росла и численность населения. Мощь и влияние Британии росли во всем мире. При этом доля правительственных расходов в национальном доходе сократилась почти с одной четверти национального дохода в начале XIX века до одной десятой к юбилею королевы Виктории в 1897 году, когда Британия была в самом зените своей мощи и славы.
Соединенные Штаты являются еще одним впечатляющим примером. В США существовали тарифы, обоснованные Александром Гамильтоном в его знаменитом "Докладе о мануфактурах", в котором он явно неудачно попытался опровергнуть аргументы Адама Смита в пользу свободы торговли. Но эти тарифы были невысоки по современным меркам, и лишь еще несколько правительственных ограничений препятствовали свободной торговле в стране или за рубежом. До конца Первой мировой войны иммиграция была почти совершенно свободной (были только ограничения на иммиграцию с Востока). Надпись на постаменте статуи Свободы гласит:
Дайте мне ваших уставших, ваших бедных,
Ваши беспорядочно столпившиеся массы, жаждущие вздохнуть свободно,
Презренные отбросы ваших переполненных берегов,
Пошлите их, бездомных, потрепанных штормом ко мне.
Я подняла свою лампаду над золотой дверью.
Они прибывали миллионами, и миллионами страна их впитывала. Они процветали потому, что были предоставлены самим себе.
Существует миф о Соединенных Штатах, изображающий XIX век как эру баронов-грабителей, грубого, ничем не ограниченного индивидуализма. Бессердечные капиталисты-монополисты якобы эксплуатировали бедных, поощряли иммиграцию, а затем немилосердно обирали иммигрантов. Уолл-стрит изображается как правящая центральная улица, где высасывали кровь из крепких фермеров со Среднего Запада, выживших вопреки широко распространенной нужде и отчаянию.
Это совершенно не соответствует действительности. Иммигранты продолжали прибывать. Может быть, те, кто прибыл в самом начале, и были одурачены, но трудно поверить, что миллионы продолжали прибывать в США десятилетие за десятилетием, чтобы подвергнуться эксплуатации. Они приезжали потому, что надежды их предшественников по большому счету сбывались. Улицы Нью-Йорка не были вымощены золотом, но тяжкий труд, бережливость и предприимчивость приносили плоды, немыслимые в Старом Свете. Иммигранты расселялись с востока на запад. По мере их распространения возникали города, возделывались земли. Страна становилась все более процветающей и производительной, и иммигранты получали свою долю в процветании.