Законодательно определены недопустимость изъятия дополнительных доходов в другой бюджет, право на компенсацию расходов, возникших в результате принятых вышестоящим уровнем государственной власти решений, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов.
Бюджет обеспечивает соответствующий орган власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на него функций, поэтому бюджетный федерализм предусматривает обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности всех звеньев бюджетной системы РФ.
Вертикальным бюджетным выравниванием является процесс достижения сбалансированности объемов расходных обязательств органов государственной власти и управления субъектов РФ и органов местного самоуправления и объемом поступающих в соответствующий бюджет доходов. Основой вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности является законодательное закрепление за каждым бюджетом финансирования конкретных расходных обязательств, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий в бюджетной сфере между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.
К вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности можно отнести закрепление собственных источников формирования бюджетов бюджетной системы РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами; распределение неналоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ; предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение полномочий, переданных на субфедеральный и местный уровень, субсидий на реализацию совместных полномочий и софинансирование значимых целевых проектов.
Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого минимального уровня потребления государственных и муниципальных услуг жителями различных регионов и районов страны посредством применения единых формализованных методов распределения финансовой помощи дотационным бюджетам бюджетной системы РФ.
К горизонтальному выравниванию относятся дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований по единым методиками тем субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые нуждаются в финансовой помощи, иных дотаций, субсидий на софинансирование проектов субфедерального и местного значения.
Все методы горизонтального и вертикального выравнивания способствуют выравниванию бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя РФ, субъекта РФ, муниципального образования, они законодательно установлены и тщательным образом прописаны в Бюджетном кодексе РФ.
Таким образом, основы эффективной модели бюджетного федерализма заложены основным законом страны – Конституцией РФ, детализированы и конкретизированы в Бюджетном кодексе РФ, иных правовых нормативных актах.
Однако в реальности бюджетный федерализм постоянно нуждается в совершенствовании, поскольку он выражает взаимодействие экономических и политических интересов всех властных структур, интересов государства, налогоплательщиков и потребителей бюджетных услуг.
Бюджетный федерализм определяет межбюджетные отношения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, другими словами, это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса.
К основообразующим принципам межбюджетных отношений можно отнести равенство и самостоятельность бюджетов бюджетной системы РФ, равенство бюджетных прав публично-правовых образований, выравнивание бюджетной обеспеченности.
Принцип равенства и самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ реализуется через единые основы формирования и расходования бюджетов, в том числе через единый порядок разработки, утверждения, исполнения бюджетов, осуществления контроля, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Принцип равенства бюджетов предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовой помощи региональным и местным бюджетам, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Равенство бюджетных прав публично-правовых образований достигается через законодательное распределение бюджетных прав и обязанностей в установлении расходных обязательств публично-правовых образований, ведении каждым из них реестра расходных обязательств, самостоятельности формирования и исполнения бюджетов, осуществлении контроля за их исполнением.
Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности направлен на достижение сбалансированности принятых расходных обязательств и доходов соответствующего бюджета. Он реализуется через дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, других дотаций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований. Кроме того, осуществляются межбюджетные трансферты в форме субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций на выполнение полномочий, переданных от одного публично-правового образования другому, в форме субсидий на софинансирование совместных полномочий, значимых социально-экономических проектов и мероприятий субфедерального и местного уровня.
Тема 13
Бюджеты субъектов РФ
Одной из областей, где возможно и необходимо практическое применение идей сбалансированного устойчивого развития является процедура разработки бюджета. Поскольку, совершенствование региональной и федеральной бюджетной системы является важнейшей объективной предпосылкой развития территорий.
Целесообразно выстроить систему приоритетов и методов распределения бюджетных средств с учетом экологических, социальных и экономических реалий, которые бы способствовали достижению определенного уровня устойчивого развития. Разработка таких методов должна базироваться на научно обоснованной методологии, предполагающей разработку критериев и системы показателей (индикаторов) оценки социально-экономического и экологического потенциала региона и его устойчивости, а также разработке математических моделей, где предметом моделирования будет являться развитие региона, соответствующее парадигме сбалансированного развития. Такие модели дают хорошую базу для планирования и прогнозирования деятельности в направлении развития территорий.
Бюджеты субъектов РФ представляют собой специфическую форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Роль бюджетов субъектов РФ заключается в:
• сосредоточении финансовых ресурсов в бюджетах регионов РФ, позволяющем органам представительной и исполнительной власти субъектов федерации иметь финансовую базу для осуществления своих задач и функций;
• обеспечении возможности субъектам РФ проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на их социально-экономическое развитие;
• осуществлении выравнивания уровней экономического и социального развития субъектов РФ;
• возможности регулирования финансовых затрат на оказание услуг в учреждениях непроизводственной сферы;
• возможности решения стратегических задач по развитию в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы;
• осуществлении воздействия на распределение текущих и капитальных затрат, а также стимулировании эффективного использования трудовых и материальных ресурсов региона.
Проблема межбюджетных отношений и, следовательно, применяемых подходов к установлению состава и размеров закрепленных и регулирующих доходов бюджетов субъектов РФ до настоящего времени остается нерешенной. По-прежнему, при обосновании проектов бюджетов субъектов федерации идут споры и дискуссии относительно нормативов отчислений от регулирующих доходов в региональные бюджеты, размеров трансфертов и субсидий, предоставляемых бюджетами вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.
Отсутствие единых для Российской Федерации научно-методических принципов обоснования размеров необходимых территории финансовых ресурсов интенсивно провоцирует руководителей субъектов федерации на "выбивание" разного рода льгот и привилегий для своих регионов и постоянное объяснение этого спецификой территории, особыми условиями местоположения, социально-экономической обстановкой и т. п.
Несовершенство системы бюджетных отношений вызвало попытки отдельных субъектов Федерации отказаться от перечисления в полном объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет в установленных размерах, перейти на одноканальную схему перечисления доходов в бюджет и т. д.
Несмотря на регламентированное Конституцией равенство субъектов Федерации, фактически до настоящего времени республики в составе России имеют прав существенно больше, чем другие регионы. Более того, фактическое неравенство подкрепляется сейчас подписанием двухсторонних договоров о разделении полномочий с рядом субъектов Федерации вместо того, чтобы подготовить единый нормативно-правовой акт для всех.
Жизненно необходима подготовка конструктивной методики, обеспечивающей всем субъектам Федерации равные условия для развития и функционирования. Очевидно, что пропорции распределения бюджетов по уровням должны определяться исходя из функций и задач, решаемых на каждом уровне (федеральном, региональном, муниципальном).
Федеральный бюджет Российской Федерации должен использоваться для формирования и реализации общегосударственных (федеральных) программ развития и текущего содержания объективно необходимых федеральных структур. В то же время каждый субъект Федерации, административный район или город должен реализовать свои региональные и муниципальные программы и иметь финансовые ресурсы на текущее содержание соответствующих местных структур.
С 1994 г. финансовая помощь регионам оказывается в виде трансфертов. Однако схема формирования фонда финансовой поддержки при этом предполагает предварительную централизацию отчислений от НДС в федеральном бюджете, вследствие чего почти все регионы попадают в категорию нуждающихся.
Природно-климатические и экономические условия в различных регионах существенно дифференцированы, соответственно, расходы и доходы бюджета распределяются очень неравномерно. Одни субъекты федерации, развитые в экономическом отношении и находящиеся в благоприятных природно-климатических условиях, только за счет закрепленных доходов могут сформировать свои бюджеты текущих расходов содержания и бюджеты развития даже при минимальных нормативах отчислений от регулирующих доходов (НДС, например). Другие регионы, вследствие недостаточного уровня экономического развития, северных, например, удорожаний не могут сформировать такие бюджеты даже при 100 % нормативов отчислений от всех налогов в их бюджеты. Такие субъекты федерации должны получать трансферты на текущие расходы и субвенции на капитальные затраты под целевые программы.
Однако расходы развития (бюджеты развития) в указанных размерах наряду с бюджетами текущих расходов должны быть предусмотрены для всех субъектов федерации.
Таким образом, при едином принципе обоснования размеров бюджетов субъектов федерации нормативы отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты могут быть различными, дифференцированными. Появляется возможность их объективно необходимой дифференциации (в первую очередь, это, конечно, относится к нормативам отчислений в региональные бюджеты от налога на добавленную стоимость, акцизов, таможенных сборов и пошлин). Единство должно быть в главном – в равных возможностях регионов, а не в одинаковых ставках отчислений от регулирующих налогов. При этом практически обеспечение формирования региональных бюджетов в указанных размерах может быть часто реализовано за счет дифференциации нормативов отчислений в региональные бюджеты даже только за счет одного налога – налога на добавленную стоимость.
Все регионы при такой схеме обоснования размеров местных бюджетов будут иметь равные возможности по их развитию, по капитальным вложениям для решения региональных проблем. Сократится и число обращений на федеральный уровень с просьбами о выделении дотаций и субвенций, уменьшатся и разногласия между субъектами федерации. Правительству Российской Федерации и Минфину России будет легче проводить согласование региональных бюджетов и сама процедура станет более "прозрачной".
Предложенная укрупненная методика может быть развита и детализирована в направлении учета разных исходных условий, в которых находятся регионы. Так, размер бюджета может быть скорректирован на основе сравнения уровней обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры через интегральный "коэффициент отставания" региона от среднего по России уровня обеспеченности (или, наоборот, через коэффициент опережения). Тогда размер бюджета развития регионов будет тем больше, чем больше коэффициент отставания уровня социального развития региона от среднего.
Отметим также, что все указанные расчеты могут сначала производиться в удельном исчислении – в расчете на одного жителя региона. Это позволяет сравнивать планируемую бюджетную обеспеченность разных регионов.
Тема 14
Межрегиональная экономическая интеграция
Интеграция, понимаемая как процесс нарастания тесноты связей между объектами, в данном случае регионами, часто сопровождается их сближением, появлением новых общих признаков. Исходный латинский термин "integratio" означает восстановление, восполнение некого единства. Интеграционные процессы в принципе ведут к становлению некой новой целостности.
В современной экономической и экономико-географической литературе последние годы произошло заметное изменение понятия межрегиональной интеграции. Согласно рыночному подходу, господствовавшему еще 20–25 лет тому назад, процесс интеграции состоит, главным образом, в устранении препятствий, которые мешают интеграции национальных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Так, отмена таможенных тарифов, создание европейского единого рынка, свободное движение капитала и европейский валютный союз представлялись последовательными стадиями в этом процессе. Согласно модели зон "свободной торговли", главная роль формирующихся европейских институтов заключалась в обеспечении справедливой конкуренции и ценовой стабильности через макроэкономическую координацию.
Согласно институциональному подходу, процесс межрегиональной интеграции, в частности, европейской, понимался как постепенная передача законодательных и административных полномочий от национальных властей наднациональным (в конкретном случае – европейским институтам). Эта модель, которая часто характеризует стратегию интеграции, предложенную Европейской Комиссией, подразумевает технократический ("еврократический") и централизованный процесс перераспределения финансовых ресурсов как основной инструмент снижения региональных различий.
Наконец, третий, так называемый "сетевой" подход рассматривает социально-экономическое пространство как систему пересекающихся транснациональных "макрорегионов", характеризующихся сотрудничеством между различными административными областями, включенными в этот макрорегион, и конкуренцией с областями, принадлежащими другим макрорегионам. Эти макрорегионы могут быть представлены как пересекающиеся сети больших и малых городских центров, выполняющие как дополняющую, так и конкурирующую роли в европейском масштабе. Примерами таких макрорегионов являются Средиземноморский и Балтийский бассейны, Альпийский регион, Средняя Европа, "Атлантическая Дуга" и область столиц в Северо-западной Европе.
Согласно этому подходу границы регионов и стран не столько разделяют отдельные регионы и страны и создают искусственные препятствия экономической и социальной интеграции, сколько превращаются в своеобразные мосты, объединяющие макрорегионы, в результате процесса всеобщей интернационализации. Кроме того, некоторые из этих европейских макрорегионов являются связующими между регионами Европейского Союза и стран Центральной и Восточной Европы, Балканского полуострова и Южного Средиземноморья, не входящих в ЕС.
Методологические основания первого подхода, восходят к неолиби-ральной теории, рассматривающей любое воздействие государства как вмешательство в "естественный" рыночный процесс и искажающий рыночную информацию для субъектов экономики. В данном случае в качестве таких искажений рассматриваются международные и межрегиональные границы.
Второй подход, базирующийся на попытках синтеза неокейнсианской и институциональной теорий, а также науки об управлении, основывается на неизбежности и принципиальной необходимости активной роли государства, государственных и негосударственных институтов в регулировании рыночных процессов. В случае ЕС, этот подход концентрируется на оптимизации распределения функций и отношений между наднациональными органами, национальными правительствами и региональными и городскими органами управления при участии всякого рода ассоциаций предпринимателей, профсоюзов, партий и движений в процессах принятия решений.
"Сетевой" подход рассматривает барьеры в виде границ и различий в законодательстве, но не столько как препятствие на пути установления разнообразных долгосрочных связей между регионами и рынками, а как источник дополнительной выгоды, иногда незаслуженной, для хозяйствующих субъектов Иными словами, следовательно, стимул для трансграничных обменов.
Сложились несколько подходов на эволюцию взглядов по проблеме межрегиональных взаимодействий.
Первый подход наиболее адекватен господствующей экономической системе первой половины века, когда основной моделью производства был массовый выпуск стандартизованной продукции, ограниченный спросом и возможностями привлечения основных ресурсов: капитала и труда.
Второй подход соответствует "дерижистской" политике середины прошлого века годов с крупными государственными программами, частичной национализацией, пятилетним планированием, регулированием цен и спроса, борьбой с инфляцией и безработицей.
Третий подход соответствует современному периоду высокотехнологичного производства, когда предприятия ориентируются на выпуск небольших партий продукции и услуг с заданными параметрами, их организационные структуры и сами предприятия строятся под проект, а не наоборот, а главным ресурсом становится информация.
Очевидно, что при любом подходе остается главное в понимании процесса интеграции (равно как и дезинтеграции) – развитие многообразных связей между регионами, объединяющими их в единое целое.
Анализ процессов интеграционных процессов в Европе в контексте возможного использования этого опыта в условиях России позволил сделать несколько общих выводов:
1. Если говорить не об европейской интеграции в целом, а именно о межрегиональной интеграции, то в современной Европе получила наибольшее развитие, финансовую и институциональную поддержку межрегиональная интеграция не внутри отдельных стран, а отдельных регионов различных стран.