При проведении первых двух видов торгов объявления о них публикуются в официальных органах печати, торги по приглашению предполагают участие только тех оферентов, к которым обратился заказчик, а единичные торги осуществляются при наличии только одного оферента (например, обладателя патента) для проведения специальных работ или поставок.
Приведенная выше классификация международных торгов является обобщающей, хотя в различных источниках международного правового регулирования торгов имеются расхождения. Так, в основополагающем документе по вопросу торгов ВТО указываются три вида торгов:
• открытые, в которых могут принять участие все заинтересованные поставщики;
• торги с отбором участников, в которых могут принимать участие лишь приглашенные поставщики;
• единичные торги.
По-другому трактуется вопрос в документах Европейского союза. Тендерные процедуры делятся на открытые; ограниченные, к которым допускаются только приглашенные организаторами; процедуры с предварительным конкурсным отбором, где после общего приглашения происходит предварительная квалификация оферентов; наконец, процедуры переговоров без предварительного конкурсного отбора, т. е. вступление в торговые переговоры с предпринимателем, выбранным заказчиком.
Важным моментом, отличающим процедуру торгов от обычных двусторонних переговоров, принятых в коммерческой практике, является то, что после получения предложений претендентов большинство заказчиков, особенно в государственном секторе, обнародуют перечень оферентов и предложенные ими цены. Иногда это предается полной огласке путем публикации в печати, иногда путем почтовых отправлений каждому из участников. В развивающихся странах превалирует практика оглашения перечня оферентов и их цен на заранее объявленных специальных собраниях участников торгов. Еще одним специфическим элементом тендерной процедуры является общность требований, предъявляемых заказчиками к каждому из участников, что выражается в получении ими единых для всех тендерной спецификации, контрактных условий и, наконец, общего для всех периода для подготовки своих предложений.
Принцип равенства времени в тендерных процедурах соблюдается очень строго. Его реализация начинается с общих для всех участников даты и времени, с которых они могут получить тендерную документацию. Это же требование распространяется и на время прекращения приема предложений заказчиком. Данный принцип применяется при предоставлении заказчиком дополнительного времени для подготовки тендерного предложения одному из участников по его просьбе и распространяется на всех остальных участников торгов.
При проведении торгов роль исполнительных и законодательных органов страны заказчика определяется прежде всего тем, что они формируют нормативно-правовую базу для тендерных процедур и строго контролируют соблюдение тендерного законодательства в стране. Кроме того, в отношении крупных товарных сделок во многих странах принята процедура их утверждения правительственными органами.
2.2.6.2. Экономическая сущность, принципы и основные процедуры международных торгов
Международные торги, являясь прогрессивной формой современной международной торговли, представляют собой метод организации закупок на мировом рынке товаров, работ и услуг посредством проведения конкурса с заранее определенными технико-экономическими характеристиками. По результатам этого конкурса подписывается контракт с тем продавцом, который предложил товар, работы или услуги на более выгодных для покупателя условиях. Например, в России в соответствии с действующим Гражданским кодексом под понятием "торги" следует понимать "способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников". При этом строго соблюдаются два правила: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Торги могут проходить в виде конкурса или аукциона. Победителем признается на конкурсе "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия", а на аукционе – "лицо, предложившее наивысшую цену". Однако под термином "международные торги" принято понимать торги на закупку, проходящие в форме конкурса. Объектами закупок на международных торгах могут быть самые разнообразные товары, работы и услуги. Каждая из этих групп характеризуется существенными особенностями с точки зрения предпочтительности тех или иных методов закупок и содержания контрактов. Международные торги проводят покупатели и заказчики государственного и частного секторов экономики как развивающихся, так и промышленно развитых стран. Законодательства большинства развитых стран разрешают организациям с участием государственного капитала размещать заказы только через торги, кроме случаев закупки уникальных товаров, экстренных закупок для ликвидации последствий стихийных бедствий, а также приобретений в счет специальных межправительственных соглашений. Другими словами, на современном этапе международные торги (МТ) являются не только эффективным средством регулирования уровня цен контрактов, но и элементом государственного регулирования внешнеэкономических связей.
В международных торгах участвуют заказчик, организатор торгов, тендерный комитет и оференты. Заказчик – юридическое лицо, осуществляющее закупки товаров, работ или услуг, обладающее всеми необходимыми инвестиционными ресурсами и правом осуществлять закупки. Организатор торгов – юридическое лицо, уполномоченное заказчиком, или сам заказчик. Он формирует, контролирует и проводит ликвидацию тендерного комитета, утверждает результаты торгов, рассматривает апелляции на решение тендерного комитета, оплачивает все расходы по подготовке и проведению торгов.
Тендерные комитеты выполняют всю организационную и техническую работу по проведению торгов. В их состав обычно включаются авторитетные и квалифицированные эксперты по техническим и коммерческим вопросам, а также представители местной администрации. Оферентами могут быть как отдельные поставщики или подрядчики, так и консорциумы – союзы юридически и хозяйственно обособленных компаний, создаваемые в целях кооперирования для производства и сбыта товаров, а также предоставления подрядных и иных услуг. Основной задачей консорциума является повышение конкурентоспособности производимых и сбываемых на рынке товаров, работ и услуг. С точки зрения современной организации и техники внешней торговли международные торги представляют собой одну из разновидностей сделки с использованием механизма предложения и акцепта. Но в отличие от обычных двусторонних сделок проведение международных торгов включает, по меньшей мере, четыре этапа, на каждом из которых происходит составление или подписание соответствующих документов.
На первом этапе заказчик уведомляет поставщиков или подрядчиков о своем намерении осуществить закупку товаров, работ или услуг. Для этого в средствах массовой информации составляется и публикуется (для открытых торгов) или рассылается по почте (для закрытых торгов) документ, именуемый как "предложение указать свою цену" или "приглашение к торгам". По усмотрению заказчика в одних случаях к торгам приглашаются все желающие претенденты, а в других проводится предварительная квалификация, посредством которой число участников торгов ограничивается теми претендентами, которые соответствуют определенным требованиям: технологическим (обладающие способностью выполнить заказ на высоком научно-техническом уровне) и финансовым (надежное финансовое положение оферента, масштабы осуществляемой им производственной, подрядной или торговой деятельности, способность соблюдать национальные требования, связанные с осуществлением финансовых операций в иностранной валюте). В этом случае только после прохождения предварительной квалификации поставщики вправе участвовать в торгах.
На втором этапе поставщики, желающие принять участие в международных торгах, запрашивают у заказчика конкурсную документацию (тендерную документацию), содержащую информацию о предмете и условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта документов поставщики составляют конкурсные предложения (конкурсные заявки, или оферты, или тендерные предложения), т. е. официальные заявки на участие в торгах, включающие всю необходимую информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению заявок они выясняют их у заказчика.
Третий этап наступает при определении победителя торгов. Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте или с курьером заказчику, который их получает и регистрирует. Момент окончания подачи предложений называют закрытием торгов . Все заявки тщательно изучаются, проверяется правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые лучшие условия, присуждается контракт. Поставщик, выигравший контракт, приглашается для его заключения. Документально это отражается оформлением протокола тендерного комитета, однако не является актом юридического скрепления сделки, а предполагает лишь дальнейшие переговоры между заказчиком и поставщиком.
На четвертом этапе в случае успешных переговоров заключается формальная сделка и подписывается контракт, после чего заказчик публикует объявление в средствах массовой информации, а также извещает всех участников конкурса о подписанном контракте (для открытых торгов).
Принципами организации и проведения международных торгов являются открытость (транспарентность), справедливость, экономичность, эффективность и подотчетность. Суть принципа открытости состоит в том, что все этапы проведения международных торгов, начиная с установления условий проведения торгов и заканчивая объявлением победителей, осуществляются публично. Принцип справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее и одинаковы для всех участников. Кроме того, правила проведения международных торгов не позволяют менять условия в ходе их проведения. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников. Это призвано создавать условия для свободной конкуренции среди потенциальных поставщиков с целью повышения эффективности расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций для местных производителей, чтобы способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости. Принципы экономичности и эффективности на первый взгляд кажутся схожими, но экономичность означает, что сами процедуры международных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения международных торгов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа подотчетности , означающего ответственность организатора торгов за все пункты контракта, который он заключил, и невмешательство руководства в условия контракта.
Таким образом, основными элементами конкурсной процедуры, отличающими ее от механизма обычной двусторонней сделки, являются многоступенчатый публичный характер, общность требований организатора торгов для всех участников и возможность проведения предварительной квалификации среди претендентов, а также наличие со стороны последних повышенных обязательств, выражающихся в предоставлении специальных форм гарантий: гарантии серьезности предложения – от 2 до 5 % общей суммы предложения (призвана исключить возможность отказа оферентов от своих предложений); гарантии исполнения обязательств – от 5 до 10 % общей суммы полученного заказа (ограждает заказчика от неспособности поставщика или подрядчика выполнить свое обязательство по договору); гарантии авансового платежа – гарантийная сумма, как правило, соответствует величине аванса (в случае, если оферент не осуществит поставку и не сможет вернуть аванс, она обеспечивает заказчику возврат суммы аванса).
Размещение заказов через международные торги дает значительное преимущество покупателям, так как проведение торгов обостряет конкуренцию между поставщиками и привлекает к участию в них крупные компании. В результате этого заказы получают компании или консорциумы, нередко пользующиеся экономической поддержкой своих правительств и имеющие возможность при участии в международных торгах предлагать на свои товары и услуги более низкие цены, обеспечивая тем самым получение прибыли и сверхприбыли за счет государственного стимулирования экспорта.
В современной международной торговле используются следующие виды международных торгов.
Открытые торги ( публичные ). Это международные торги, к участию в которых приглашаются все желающие иностранные и местные фирмы и организации. О проведении таких торгов публикуются объявления в периодической печати. Тендерный комитет не вступает в переговоры с участниками торгов по вопросам улучшения предложенных ими условий (цены, условия кредита и т. д.). Обычно открытые торги проводятся при размещении заказов на массовые товары, несложное оборудование и услуги, которые могут предложить многие фирмы.
Закрытые торги . Это международные торги, к участию в которых приглашается ограниченное число фирм и консорциумов. Приглашения к участию в таких торгах рассылаются непосредственно их создателями наиболее известным поставщикам и подрядчикам, которые имеют достаточно высокий авторитет на мировом рынке. Ими являются наиболее мощные фирмы (5–7) или консорциумы из крупнейших фирм данной отрасли. Результаты закрытых торгов в открытой печати не публикуются. Как правило, такие торги используются тогда, когда заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников международных торгов достаточно квалифицированы или правомочны участвовать в торгах такого рода (при закупках дорогостоящего оборудования с высокими техническими характеристиками, сложных подрядных работ, требующих высокой квалификации, и т. д.).
Двухэтапные торги. Это международные торги, на которых представление и рассмотрение конкурсных заявок проходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей квалификации и возможные условия продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены на первом этапе, в конкурсных заявках указывается вся информация, требуемая конкурсной документацией, включая предлагаемую цену. Они также могут быть как открытыми, так и закрытыми.
По своим процедурам двухэтапные торги являются наиболее сложными и применяются в тех случаях, когда заказчик не имеет возможности на начальной стадии четко определить подробные спецификации требующихся ему продукции, работ или услуг или когда для выполнения заказа необходимо предварительно провести значительные научные изыскания, исследования и эксперименты. Привлекательной чертой двухэтапной процедуры торгов является то, что, применяемая должным образом, она дает покупателю возможность большего контроля над техническим уровнем предложений и уверенность в том, что прошедшие отбор участники торгов представят предложения, отвечающие техническим требованиям на приемлемых для покупателя условиях.
При закупках товаров, работ и услуг помимо открытых, закрытых и двухэтапных международных торгов на мировом рынке используются и другие способы закупок, так называемые неконкурсные, упрощенные процедуры : запрос котировок (запрос предложений), закупки у единственного источника – в тех случаях, когда цена контракта столь невысокая, что административные усилия, затраченные на процедуру организации торгов по всем правилам, оказываются несоразмерными. Обычно правительства и международные финансовые организации считают контракты на стандартные товары небольшими, если стоимость контракта не превышает 50 тыс. дол. США.
Как показывает мировой опыт, наиболее предпочтительным методом закупок являются открытые международные торги. Для достижения высокой эффективности их проведения (по различным оценкам она может достигать 15–25 % экономии за счет снижения первоначальной цены объекта закупок) необходимо обеспечить максимальную конкуренцию и равенство участников.
2.2.6.3. Зарубежный опыт международных торгов для государственных закупок
Национальное законодательство о закупках любой страны регулирует следующий круг вопросов: во-первых, сферу применения – кто имеет право осуществлять закупки от имени государства, какие неправительственные организации обязаны его соблюдать, на какие виды государственных закупок оно распространяется; во-вторых, как правило, устанавливается государственный орган, который имеет право издавать нормативные акты по этим вопросам и на который возлагаются методическое руководство, контроль за соблюдением правил закупок и административное рассмотрение жалоб. Определяются также ведомства, наделенные правом установления правил государственных закупок в пределах сферы их полномочий. Кроме того, в законодательстве определяются методы государственных закупок и условия их применения, стандартная форма документации, принципы оценки предложений, правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков. Устанавливаются также порядок регистрации и особенности госконтрактов, отчетности и контроля, порядок оплаты за выполненные работы, поставленные товары и оказанные услуги, а также бухгалтерские процедуры.
Среди применяемых в разных странах методов закупок можно выделить следующие основные группы: торги, которые по процедуре делятся на открытые, закрытые, двухэтапные, а по охвату потенциальных поставщиков – международные, национальные или местные; конкурентные закупки на основе переговоров; закупки в обычной торговой сети ("с полки"); закупки из единственного источника. При этом во всех странах существует их разделение на открытые и закрытые. Оно состоит главным образом в порядке приглашения к участию в международных торгах и в сообщении об их результатах. С целью более четкого разграничения возможности использования конкурентных или ограничительных методов закупок законодательство во многих странах устанавливает определенную стоимость закупок, при превышении которой государственные и полугосударственные организации обязаны осуществлять их только через торги.