Указанная политика, как пишет А.А. Волошинская, подразумевает, что "главным критерием выбора того или иного комплекса мер или инструментов является научный анализ фактов", а не убеждения законодателей, соображения идеологического или конъюнктурного характера.
Исследователи гражданского права отмечают, что оно по своей глубинной сути есть результат отражения экономических отношений. Правовые нормы, регулирующие экономические отношения, должны быть основаны на принципах, имеющих объективную экономическую природу, чтобы не препятствовать, а, наоборот, способствовать нормальному экономическому обороту.
Как подчеркивает А.Г. Карапетов, "даже если правотворец при регулировании экономической деятельности за счет той или иной нормы хочет достичь чисто этических или иных неэкономических целей (например, более справедливого распределения экономических благ), было бы разумно использовать данные экономической теории, чтобы предсказать влияние такой нормы на поведение субъектов экономической деятельности".
В современной российской правовой действительности гражданское право в силу объективных причин не может являться единственным регулятором экономической сферы, и с необходимостью теснейшим образом взаимодействует с иными отраслями, обеспечивая субъективные права физических и юридических лиц.
Значительная часть норм гражданского права без комплексного взаимодействия с нормами иных отраслей права не гарантирует надлежащее правовое регулирование отношений, являющихся предметом гражданского права, а ослабление межотраслевых связей норм гражданского права с нормами публичного права приводит к снижению эффективности гражданско-правового регулирования.
Установление сбалансированного соотношения между нормами публичного и частного права при регулировании различных сфер общественной жизни относятся к актуальной проблеме юриспруденции. Вопрос о необходимости межотраслевого правового регулирования возникает, прежде всего, при анализе правового регулирования отношений по поводу собственности, т. к. "особое, центральное, место, занимаемое правом собственности, <…> не требует доказательств".
Собственность, будучи материальной основой и экономическим выражением свободы общества и личности, не только является необходимым условием свободного осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но и гарантирует как реализацию иных прав и свобод человека и гражданина, так и исполнение обусловленных ею обязанностей, а право частной собственности определяет, наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина, смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.
Соответственно, законодатель призван обеспечивать правовую определенность, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, поддерживая как можно более высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности и создавая все необходимые условия для эффективной защиты права собственности и иных имущественных прав. Вместе с тем он должен исходить из конституционной обязанности Российской Федерации как социального государства заботиться о благополучии своих граждан, сохраняя им условия для нормального существования, а также из конституционных основ правового статуса личности.
Безусловно, общественные отношения собственности регулируются, в первую очередь, нормами гражданского права. Но Гражданский кодекс как экономическая конституция страны не может противопоставляться Конституции Российской Федерации, в нормах которой содержатся принципы государственного регулирования экономики страны (ст.7, 8, 34 Конституции РФ и иные).
Конституционное право остается ведущей отраслью российского права, регулирующей в т. ч. и экономические отношения, исходя из приоритета прав человека и гражданина, и в интересах всего общества и государства.
Гражданские правоотношения основаны на началах равенства их участников и отсутствия императивной связи между субъектами, в силу которой один обязан повиноваться другому. Это означает, что государство, вступая в данные отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему правом публичным.
Согласно ч.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Понятие "форма собственности" является конституционной категорией и характеризует экономическую сторону отношений в сфере присвоения объектов материального мира. Правовое содержание отношений собственности раскрывается в полномочиях собственника – владении, пользовании и распоряжении имуществом (ч.2 ст.35 Конституции РФ).
На ч.2 ст.8 основывается и формулировка п.1 ст.212 ГК, которая, по мнению некоторых современных исследователей, лишена юридического значения, поскольку единство права собственности коренится в равной правосубъектности собственников, следовательно, правосубъектность государства уже не может оказывать влияния на содержание права собственности.
В российской юридической науке на современном этапе сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них – цивилистическая, не усматривающая никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава.
A. В. Винницкий предложил административную концепцию публичной собственности и выделил нормы об управлении государственным имуществом в самостоятельный административно-правовой институт – административно-имущественное право.
B. Д. Мазаев разработал конституционно-правовую модель права публичной собственности, основанную на формализации в нормах конституционного права целей существования публичной собственности и порядка осуществления правомочий публичными собственниками.
Указание на форму собственности следует считать способом определения принадлежности имущества различным субъектам гражданского права, не оказывающим влияния на содержание самого права собственности.
Свод законов Российской империи не закреплял разграничения имущества на объекты публичной и частной собственности, однако это не означало трактовки права собственности в качестве единого по своему содержанию и не зависящего от фигуры его обладателя или особенностей правового режима имущества. Ст.421 Свода законов устанавливала, что от права частной собственности отличается право собственности государственной, состоящее в верховном обладании государственным имуществом, в пользовании и распоряжении им.
Советский период характеризовался жесткой централизацией публичной собственности, когда она признавалась находящейся в руках одного-единственного субъекта – государства. Наиболее распространенной формой участия государства в гражданских правоотношениях стало опосредованное участие, которое осуществлялось путем создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделенных ограниченными вещными правами на вверенное им имущество. В литературе подчеркивалось, что советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях, поскольку свою деятельность оно осуществляет через хозяйственные учреждения и предприятия, которые являются самостоятельными участниками гражданского оборота.
С переходом к рыночной экономике равноправие стало позиционироваться в качестве фундаментального принципа построения новой экономической и правовой системы, поэтому начала, на которых государство участвовало в имущественных отношениях, были трансформированы, и государство и иные публично-правовые субъекты вновь предстали в роли частноправовых собственников с одновременным выделением нескольких уровней публичной собственности: федеральной, собственности субъектов и муниципальной.
Имущество необходимо государству для реализации публичных функций, составляющих существо его деятельности, поэтому одной из главных задач экономической политики государства является эффективное управление публичной собственностью, объем которой должен носить оптимальный характер для реализации публичных полномочий, и которая не должна превращаться в источник благосостояния для тех, кто ей управляет.
Попытка введения понятия "публичная собственность" в число правовых терминов была предпринята Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П, в котором было определено, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.
В словосочетании "публичная собственность" прилагательное "публичная" подчеркивает принадлежность какому-либо сообществу, имущественный интерес которого отделен от интересов конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т. е. публичный.
В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.
Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей, причем термин "публичный" указывает на то, что подобная формализация проводится субъектом публичной власти, таким образом, публичный интерес – это объективированный властным субъектом общественный интерес.
Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами. Кроме того, существуют т. н. общественные блага, т. е. такие важные для человека блага, которые не могут продуцироваться на должном уровне в рамках рыночного оборота, и поэтому их обеспечивает публичный субъект.
Какое бы имущество или блага не принадлежали публичным субъектам, они должны использоваться в публичных целях.
Публичный собственник при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом "связан" социальным предназначением последнего.
Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого результата, который далеко не всегда может быть верно оценен только с позиций экономической эффективности и экономической целесообразности.
Особый правовой режим права публичной собственности, в частности, особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника.
Как известно, публичным субъектам среди прочих доступны такие способы возникновения права собственности, как изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд, реквизиция, национализация, конфискация. Каждый из перечисленных способов может рассматриваться в качестве средства воздействия на экономику, в чем можно убедиться при анализе использования публичным субъектом такого способа возникновения права собственности, как изъятие имущества для публичных нужд.
Изъятие имущества может применяться как исключительно для приобретения права собственности, так и для надлежащего осуществления права публичной собственности на уже принадлежащие публичным субъектам объекты. В качестве примера последней ситуации можно привести снос около 100 торговых объектов в Москве в ночь с 8 на 9 февраля 2016 г. преимущественно вблизи станций метрополитена на основании постановления правительства Москвы "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы". Данное решение аргументировалось тем, что торговые точки построены в основном в непосредственной близости возле станций метро, представляют опасность для сооружений метрополитена и пассажиров, нарушают архитектурный облик города, а главное, являются самовольными постройками, т. к. земельные участки для капитального строительства органами публичной власти не выделялись, разрешение на строительство капитальных объектов, как и акты ввода объектов капитального строительства, не выдавались.
Сложный случай прекращения права собственности на земельный участок произошел при изъятии земель на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".