Безусловно, уровень продовольственной безопасности напрямую зависит и от правового регулирования оборота пищевой продукции. Дисциплина предпринимателей, их ответственное и добросовестное отношение к выполнению своих обязанностей способствуют обороту качественных и безопасных пищевых продуктов и защите прав потребителей. С другой стороны, законодатель должен комплексно подходить к вопросу регулирования любого вида предпринимательской деятельности, учитывая политические, экономические, социальные процессы, происходящие в обществе. В целях стимуляции субъектов предпринимательской деятельности, создания наиболее благоприятных условий для ведения бизнеса государство зачастую идет по пути снижения административных барьеров, отмены некоторых обязанностей предпринимателей, требований к осуществлению того или иного вида деятельности. В таком случае говорят о либерализации законодательства.
Вместе с тем легального определения термина "либерализация законодательства" российское законодательство не содержит. В науке этот термин чаще всего применяют по отношению к уголовному законодательству, когда говорят о декриминализации каких-либо составов преступлений.
В сфере технического регулирования о либерализации законодательства стали говорить еще на заре проведения реформы всей системы технического регулирования. Так, профессор А.П. Лончаков еще в 1999 г. писал: "Общая логика экономической политики Правительства РФ предполагает модернизацию экономики при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность и дальнейшую либерализацию рынков, что в итоге будет способствовать реформированию системы технического регулирования путем сокращения излишних контрольных функций государственных органов с одновременным повышением роли гражданско-правовых институтов, обеспечивающих качество продовольствия на внутреннем потребительском рынке страны". О либерализации законодательства стало чаще упоминаться в связи с проходящими в России интеграционными процессами, направленными на создание единого экономического пространства. Так, сегодня Россия входит в Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС), о создании которого говорится в договоре от 29 мая 2014 г. Указанный договор содержит термин "либерализация", вместе с тем применяется он к ограниченному кругу правоотношений: валютным (ч.4 ст.64), инвестиционным (ст.66, 67), в сфере транспортных услуг (ст.87), на рынках нефти и нефтепродуктов (п.1 Протокола о порядке организации, управления, функционирования и развития общих рынков нефти и нефтепродуктов). При этом члены ЕАЭС в договоре указали только те нормы, которые относятся к либерализации в сфере валютных правоотношений. Так, под мерами либерализации понимаются действия, направленные на ослабление или отмену валютных ограничений в отношении валютных операций между резидентами государств-членов, а также в отношении операций с резидентами третьих стран (ст.2 Протокола о мерах, направленных на проведение согласованной валютной политики).
В науке также говорят о либерализации законодательства в сфере технического регулирования. Так, например, Котляров Ю. В. относит к процессу всеобщей либерализации законодательства следующие изменения:
– принятие в 2001 г. Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который впервые законодательно были установлены ограничения и общие принципы защиты прав предпринимателей при проведении надзорных мероприятий;
– принятие в 2002 г. Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ "О техническом регулировании", который определил, что требования технических регламентов не должны быть препятствием осуществлению деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей технических регламентов;
– введение единых требований к безопасности пищевых продуктов на территории единого экономического пространства сначала в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС, а затем ЕАЭС, что позволило начать формировать единое правовое поле для обеспечения безопасности продукции, устранения технических барьеров, а также обеспечения защиты таможенной территории от небезопасной и фальсифицированной продукции.
Одновременно с этим автор отмечает, что сегодня определяющим фактором совершенствования законодательства о техническом регулировании являются интеграционные процессы в рамках Евразийского экономического сообщества, а переход на единые обязательные требования в рамках ЕврАзЭС и значительная либерализация правил и процедур выпуска продукции на рынок требует установления более жесткой ответственности производителей для обеспечения высокого уровня безопасности продукции на рынке.
На наш взгляд, главным направлением либерализации законодательства в сфере технического регулирования остается отказ государства от контроля вопросов качества продукции и связанных с ней процессов. Не является исключением и пищевая продукция. Вместе с тем такая либерализация имеет и другую сторону: хозяйствующий субъект зачастую реализует безопасный, но некачественный продукт. Кроме того, сегодня на рынке огромное количество фальсифицированных продуктов питания. Так, из информации о фактах нарушений технических регламентов в сфере пищевой продукции, размещенной Роспотребнадзором, следует, что в абсолютном большинстве субъекты совершают именно это правонарушение, т. е. реализуют фальсифицированную пищевую продукцию. Роспотребнадзор понимает под ней продукцию, умышленно измененную (поддельную) и (или) имеющую скрытые свойства и качества, информация о которых является заведомо неполной или недостоверной.
По оценке Роспотребнадзора в 2015 г. имуществу потребителей в связи с приобретением и использованием ими опасных продовольственных товаров, товаров, имеющих недостатки, предоставлением потребителям несвоевременной, неполной, недостоверной и вводящей в заблуждение информации о продовольственных товарах был причинен вред в стоимостном выражении в размере 5 960 400 рублей. В период с 2012 по 2014 гг. наблюдалась тенденция роста нарушений требований технических регламентов при продаже продовольственных товаров: в 2012 г. выявлено 4 168 нарушений, в 2013–8023, в 2014 – 14960. Остается открытым вопрос, сколько нарушений осталось не выявленными и какой реальный вред причинен потребителям пищевых продуктов.
По мнению Г.А. Решетова, заимствованный из зарубежных стран опыт регулирования только вопросов безопасности пищевых продуктов не совсем подходит для России. В европейских странах соответствующая практика формировалась долгими годами конкуренции и развитым потребительским образованием. Основным критерием все-таки было и остается качество предлагаемой продукции по ее объективным показателям.
Как уже отмечалось, либерализация законодательства может выражаться в отмене обязательных требований. Вместе с тем в сфере пищевой продукции такая либерализация выражена попросту в отсутствии требований к отдельным видам пищевой продукции. Так, в плане разработки технических регламентов Евразийского экономического союза и внесения изменений в технические регламенты Таможенного союза, размещенном на официальном сайте ЕАЭС, информация о разработке технического регламента о безопасности рыбы и рыбной продукции должна была быть представлена в I квартале 2014 г., информация о разработке технического регламента о безопасности упакованной питьевой воды, включая природные минеральные воды – IV квартале 2015 г., информация о разработке технического регламента о безопасности мяса птицы и продукции ее переработки – в I квартале 2016 г. До сих пор ни один из указанных регламентов не принят.
Отдельного внимания требует длительное время существующий законодательный пробел в сфере производства органических продуктов. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, принятая еще в 2010 г., указывала, что формирование здорового типа питания потребует развития фундаментальных и прикладных научных исследований по медико-биологической оценке безопасности новых источников пищи и ингредиентов, внедрения инновационных технологий, включающих био– и нанотехнологии, технологии органического производства пищевых продуктов и продовольственного сырья, наращивания производства новых обогащенных, диетических и функциональных пищевых продуктов (п.19). Вместе с тем до настоящего времени специальный нормативный акт о производстве органической продукции не принят. Проект Федерального закона "О производстве органической продукции и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации" разработан Министерством сельского хозяйства Российской Федерации еще в 2014 г. и внесен в Правительство Российской Федерации в 2015 г. Проект предусматривает не только установление требований к органической продукции, ее производителям, но и, что немаловажно, направления государственной поддержки производителей органической продукции.
Следует отметить, что в зарубежных странах в последнее время значение так называемых эко-продуктов возрастает. Лидерами органического земледелия являются Испания (1,3 млн га), Италия (1,1 млн га), Германия (1,0 млн га).
Евросоюз, стремясь избежать будущих затрат на борьбу с загрязнением окружающей среды, субсидирует органическое фермерство. При этом ведется учет последствий уменьшения потребления воды и ее загрязнения, предотвращения эрозии почвы, выброса углекислого газа, увеличения биоразнообразия. "Органическое сельское хозяйство может быть более благоприятным для обеспечения безопасности пищевых продуктов в сравнении с традиционными методами и является более устойчивым в долговременной перспективе", – заявлено в Программе ООН по окружающей среде (UNEP – United Nations Environment Programme) и по торговле и развитию (UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development).
Указанные обстоятельства позволяют говорить скорее об отсутствии должного законодательства в сфере технического регулирования оборота пищевой продукции, нежели чем о его либерализации. Каждый из нас, являясь ежедневным потребителем пищевых продуктов, может дать объективную оценку качеству предлагаемой сегодня продукции. Поставленные в начале реформы технического регулирования цели о либерализации законодательства в сфере оборота пищевой продукции, которая должна была привести к повышению качества пищевой продукции, на сегодняшний день не достигнуты.
На наш взгляд, в исследуемой сфере правоотношений следует говорить не о либерализации, а об устранении законодательных пробелов с установлением четких и понятных требований к обороту пищевой продукции для хозяйствующих субъектов.
Глава 4
Гармонизация государственного регулирования и саморегулирования предпринимательских отношений
§ 1. О саморегулировании и саморегулируемых организациях
Понятие саморегулирования и его соотношение с понятиями самоорганизация и самоуправление
История саморегулирования профессиональной деятельности насчитывает несколько столетий. Достаточно сказать, что уже во времена существования римского сообщества (в VI в. до н. э.) создавались союзы булочников, ремесленников, швейников и др., т. е. объединения по профессиональному признаку.
Саморегулирование непосредственно предпринимательских отношений появляется в Средние века в Западной Европе, где возникают первые объединения купцов. Впервые термин "саморегулирование" (self-regulation) и "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании в начале XX в., характеризуя юридических лиц, действующих в сфере финансовых услуг.
Дж. Г Бергман отмечает, что система гильдий и цехов в городах XI–XII вв. происходила от ранней германской гильдии, являвшейся военным и религиозным братством. Указанные гильдии и цеха представляли собой организации добровольцев для взаимной защиты и осуществления своих прав. В свою очередь, ремесленные, купеческие и иные гильдии получили свое распространение только в конце XI столетия. Типичная гильдия стремилась поддерживать высокие нравственные стандарты поведения, наказывая своих членов за богохульство, азартные игры, ростовщичество и др. В ремесленных цехах устанавливались правила производителей шерсти, шелка, кожи, серебра, иных продуктов, в корпорациях лиц свободных профессий – правила врачей, судей, нотариусов, ряда других профессий.
Прототипом современной саморегулируемой организации принято считать Нью-Йоркскую фондовую биржу, образованную 17 мая 1792 г. посредством подписания 24 брокерами соглашения, которым устанавливался фиксированный размер комиссионного вознаграждения и предоставлялись иные льготы при проведении переговоров в сделках по продаже ценных бумаг. На более позднем этапе саморегулируемые организации появляются в США, и они не только разрабатывают правила и стандарты, но и осуществляют функции, сходные с лицензированием профессиональной деятельности.
Появление саморегулирования и саморегулируемых организаций (далее – СРО) в России явилось заимствованием многовекового зарубежного опыта. Самое первое предпринимательское (по своей сути – монополистическое) объединение в России возникло в страховом деле – в 1875 г. восемь страховых компаний подписали Конвенцию общего тарифа, после чего стали бороться с теми компаниями, которые остались вне конвенции, чтобы диктовать им свои условия. Впервые факт существования саморегулируемых организаций в РФ как таковых был признан в Указе Президента РФ 1994 г.
"О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации".
Период с 1994 по 2002 гг. характеризуется зарождением законодательного регулирования саморегулирования в отдельных сферах деятельности, возникновением и развитием отдельных саморегулируемых организаций. Основой же становления саморегулирования как на фондовом рынке России, так и в других отраслях стало принятие Закона о рынке ценных бумаг. В большей степени это затронуло институт несостоятельности, когда был принят ФЗ 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)", согласно которому право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность, было передано СРО.