При этом предлагается различать "нормативные документы" и "обязательные требования технического характера". В первом случае это документы, принятые органами исполнительной власти, органами государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с ранее действующим регулированием, не являющиеся нормативными правовыми актами и применяющиеся в качестве обязательных к деятельности хозяйствующих субъектов до момента урегулирования соответствующих отношений нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с актуальными положениями законодательства РФ (например, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов – нормативные документы, устанавливающие требования к продукции и процессам (ГОСТы, СНиПы, Своды правил и т. д.). Во втором случае это обязательные требования, регламентирующие производственные процессы хозяйствующих субъектов, эксплуатацию их производственных объектов, а также производимую и (или) реализуемую хозяйствующими субъектами продукцию, в т. ч. обязательные требования в сфере технического регулирования, в сфере охраны труда, в сфере ветеринарии, в сфере карантина растений, в сфере природопользования, в сфере промышленной безопасности, в области использования атомной энергии, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и в иных системах нормирования, устанавливаемых в целях безопасности указанных процессов, объектов и продукции.
В законопроектах о государственном контроле и надзоре также имеются предложения о формулировании понятия "обязательные требования".
Так, в законопроекте, предложенном НИУ Высшая школа экономики, под обязательными требованиями предлагается понимать требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими объектам, а также производимой и (или) реализуемой данными субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), установленные международными договорами Российской Федерации, актами международных организаций, нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами. Соответственно, по данному законопроекту предметом государственного (муниципального) контроля является соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований до начала деятельности указанных субъектов или в процессе ее осуществления.
В законопроекте, разрабатываемом Минэкономразвития РФ совместно с Экспертным советом Открытого правительства РФ, также предлагается закрепить термин "обязательные требования". Под ними предлагается понимать условия, ограничения, запреты, обязанности, предъявляемые к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности, совершению ими действий, результатам осуществления деятельности или совершения действий, использованию ими при осуществлении указанной деятельности, совершении действий производственных объектов, установленные в целях защиты охраняемых законом ценностей международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
При этом, согласно проекту закона, силу обязательных требований должны иметь также документы, не являющиеся нормативными правовыми актами (в частности, документы в области стандартизации, документы, разработанные самими гражданами и организациями, в т. ч. учредительные документы организаций, документы, определяющие требования к системе менеджмента организаций), если обязанность соблюдать положения указанных документов предусмотрена законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами применительно к определенным видам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Наряду с термином "обязательные требования" предлагается в новом федеральном законе ввести термин "охраняемые законом ценности", который является в рассматриваемом законопроекте важной характеристикой нормативных правовых актов, являющихся предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Под ними предлагается понимать жизнь и здоровье граждан, права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их имущество, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов, имеющих историческое, научное, культурное значение, поддержание общественной нравственности, обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления, в т. ч. посредством обеспечения исполнения гражданами и организациями обязанностей по уплате законно установленных налогов, сборов, иных обязательных платежей, обеспечение обороны страны и безопасности государства, стабильности финансового сектора, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Следует отметить, что перечисленные "охраняемые законом ценности" являются ничем иным, как объектами государственного контроля, надзора и муниципального контроля. Одновременно они могут рассматриваться в качестве задач государственного (административного) надзора и государственного или муниципального контроля.
Также вызывает удивление тот факт, что нормы проекта федерального закона "Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации", определяющие "обязательные требования", входят в прямое противоречие с рассмотренным ранее проектом Методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), подготовленным все тем же Минэкономразвия России.
Важно понимать, что само по себе наличие "обязательных требований" носит факультативный или второстепенный характер. Основной задачей государственного контроля или надзора является "предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией". Поэтому проверка соблюдения "обязательных требований" не должно являться самоцелью контрольно-надзорных органов, т. к. если соблюдение таких требований не приводит к обеспечению безопасности и охране общественных благ, причиняет ущерб предпринимательской деятельности, то осуществление такой деятельности со стороны государства не имеет какого-либо смысла.
Следовательно, формулирование в законодательстве "обязательных требований" имеет архаичный характер и не служит позитивной основой контрольно-надзорной деятельности. Фактически "обязательные требования" – это и есть обязанность подконтрольных (поднадзорных) субъектов соблюдать определенные нормы и правила, установленные в определенной сфере государственного управления и подлежащие проверки в установленных законом случаях контрольно-надзорными органами. Важно другое: в каких пределах или границах должны проводиться проверки установленных норм и правил? Можно ведь безгранично, как предлагается сейчас, придавать "силу обязательных требований также документам, не являющимися нормативными правовыми актами" и продолжать проводить проверки с крайне размытым предметом контроля и надзора?
Именно поэтому даже более четкое формулирование в каких-либо нормативных документах понятия "обязательных требований" еще не является решением проблемы избыточного административного воздействия контрольно-надзорных органов на хозяйствующих субъектов и граждан.
На практике же главным недостатком в работе контрольно-надзорных органов при проведении проверок предпринимателями называется требование предоставления избыточного, по сравнению с законом, числа документов (56 % опрошенных респондентов).
В настоящее время отсутствие должного правового регулирования обязательных требований, являющихся предметом проверки в ходе контрольно-надзорных мероприятий, относится к системным проблемам осуществления контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления.
К наиболее существенным проблемам в этой области относится несовершенство и непрозрачность этих требований, которые заключаются в том, что подконтрольные и поднадзорные субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем обязательных требований, исполнение которых у них могут проверить; сохраняется практика, когда обязательные требования не опубликованы в установленном порядке; во многих отраслях применяются нормативные правовые и распорядительные акты СССР и РСФСР, содержащие морально устаревшие требования, не отвечающие современному уровню развития экономики, науки и техники; отсутствие связи многих проверяемых обязательных требований с безопасностью товаров, работ, услуг.
Так, некоторыми исследователями отмечается, что "в сфере ветеринарии, карантина растений и семеноводства остро стоит проблема неясности и нечеткости формы обязательных требований. В этой области действует множество правил, принятых органами и организациями СССР и РСФСР с неясным правовым статусом, сведения об официальной публикации которых отсутствуют. Некоторые обязательные для применения правила и инструкции изданы только в виде книжных публикаций".
Действительно, в России продолжает действовать значительный массив актов, содержащих обязательные требования технического характера советского периода. Некоторые из них никогда официально не публиковались, издавались в виде книг (а не нормативных актов), приняты не органами государственной власти, а подведомственными научными организациями или структурными подразделениями. Всего в справочно-правовых системах значатся более 3 тыс. неотмененных нормативных технических документов, изданных до 1 января 1990 г. Многие требования к процессам производства, содержащиеся в таких актах, устарели настолько, что сами инспекторы органов контроля применяют их выборочно.
Указанные проблемы серьезным образом влияют на качество контрольно-надзорных функций, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица имеют своей целью найти как можно больше нарушений обязательных требований в деятельности проверяемых субъектов, чтобы применить наиболее серьезные меры принудительного воздействия и санкции административной ответственности. Это во многом обусловливает так называемую "эффективность" их деятельности, когда количество проведенных проверок должно с лихвой подкрепляться мерами принудительного воздействия (приостановкой или запретом деятельности) и наложенными мерами административной ответственности (может быть, как возбужденными делами об административных правонарушениях, так и вынесением постановлений о привлечении к административной ответственности).
При этом нарушения могут быть незначительными, а также иметь формальный характер, когда хозяйствующие субъекты просто не могли знать или даже найти в открытом доступе установленные обязательные требования, применяемые к определенным видам деятельности, либо не имеющими какого-то существенного значения с точки зрения обеспечения безопасности продукции или производственных процессов, но в силу их нормативного установления подлежащие проверке со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому зачастую предприниматель или иной подконтрольный субъект не в состоянии обеспечить соблюдение всех обязательных требований по причине их информационной недоступности, противоречия друг другу либо в силу того, что обязательные требования устарели и не могут быть выполнены без чрезмерных экономических затрат. Во многих случаях соблюдение обязательных требований не влияет на уровень безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности.
Некоторыми учеными предлагается решить проблему "обязательных требований" за счет повышения качества проверяемых требований, под которым предлагается понимать их доступность и понятность для бизнеса, непротиворечивость между собой, соразмерность существующим рискам возникновения вреда, научно-техническую обоснованность и актуальность.
На самом деле это лишь дезавуирует проблему эффективного государственного контроля и надзора. Так, трудно себе представить, что в современном правовом государстве (кроме России и некоторых стран постсоветского пространства) при проведении проверок используются устаревшие и недействующие нормативные и нормативно-технические требования, которые не обеспечивают должный уровень защищенности граждан и различные виды безопасности. Наведение порядка в этой области является важнейшей обязанностью государства, которое в силу различного рода причин элементарно не занималось решением данной проблемы, отдав ее решение на откуп самим контрольно-надзорным органам.
Кроме того, актуализация обязательных требований, их доступность и понятность для бизнеса, непротиворечивость между собой, а также научно-техническая обоснованность еще не означают, что хозяйствующие субъекты будут избавлены от избыточного давления со стороны контрольно-надзорных органов. Прежде всего, должны быть установлены жесткие ограничения (ограничители) на предмет проверки со стороны контрольно-надзорных органов, а эта проблема не может быть решена за счет корректировки содержания обязательных требований.
Вряд ли может расценено с позитивной точки зрения предложения ученых из Высшей школы экономики о том, что в приоритетном порядке нормироваться должен результат деятельности (параметры безопасного результата), а не производственные процессы, необходимые для достижения результата. Кроме того, коллегами указывается, что государство как регулятор должно устанавливать обязательные для исполнения требования только для защиты общественных благ (жизни и здоровья граждан, окружающей среды, имущества третьих лиц). Собственное имущество хозяйствующих субъектов не должно быть предметом защиты, достигаемой за счет установления обязательных для исполнения требований. Еще одним спорным тезисом является предложение разработки технических норм, ориентированных на аналогичные требования Республики Казахстан и Республики Беларусь. И наконец, вызывает большие вопросы тезис о необходимости расширения возможности легального выхода из-под действия государственных актов норматирования за счет разработки и регистрации локальных (индивидуальных) документов, обосновывающих возможность обеспечения безопасного результата деятельности иными доступными способами и технологиями.
Наша аргументация за противоположное мнение состоит в следующем. Во-первых, нельзя разбивать хозяйственные процессы на части. Особенно это касается самого производственного процесса, в ходе которого происходит наибольшее число аварий и инцидентов, связанных с гибелью людей, причинению вреда различным охраняемым интересам. Следует согласиться с немецким ученым Рольфом Штобером в том, что при направленности надзора (контроля) на охрану правовых благ они (блага) не поддаются единому определению, поскольку в основу законов заложены различные цели. "Охрана правовых благ посредством хозяйственного надзора, – пишет ученый, – осуществляется с помощью правил и мер, реализуемых в начале, в процессе и при завершении хозяйственной деятельности (устройство, эксплуатация, продукт). Надзор, направленный на соблюдение обязанностей, осуществляется в течение всего периода деятельности или по особым случаям". Поэтому либерализация контрольно-надзорной деятельности не должна поставить под угрозу безопасность любой без исключения производственной деятельности хозяйствующих субъектов, а, следовательно, контроль и надзор просто необходим на начальном этапе производства, в ходе производства и на завершающем этапе выпуска продукции.