2) недофинансированию отдельных видов расходов и задержке в их финансировании;
3) нецелевому использованию бюджетных средств и финансированию расходов, не предусмотренных законом о бюджете;
4) неполному отражению доходов, получаемых бюджетными учреждениями, органами государственной власти, государственными предприятиями от использования государственной собственности в бюджете.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает:
1) общие принципы бюджетного законодательства РФ;
2) правовые основы функционирования бюджетной системы;
3) правовое положение субъектов бюджетных правоотношений;
4) порядок регулирования межбюджетных отношений. Бюджетный кодекс РФ определяет порядок прохождения бюджетного процесса в России, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
11. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
Бюджетное право – это совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.
Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетными правоотношениями . Бюджетные правоотношения – урегулированные нормами права общественные отношения, к которым относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Конституция страны – основополагающий акт бюджетного права.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федеративного устройства государства.
В развитие основных положений в области бюджетного права, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. В их числе следует отметить:
1) Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР";
2) Закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления";
3) Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления";
4) Бюджетный кодекс РФ.
В этих актах определены бюджетные права представительных и исполнительных органов власти всех уровней, обеспечивающие им создание финансовой базы для выполнения возложенных на них функций по управлению страной и соответствующими территориями, проведению внутренней и внешней политики, управлению экономическими и социальными процессами.
Наиболее важным законодательным актом является Бюджетный кодекс РФ , в котором установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации.
В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на федеральном уровне действуют также Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов России, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
В связи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти разных уровней источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативные правовые акты субъектов РФ (Закон Саратовской области от 6 февраля 1999 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Саратовской области", Закон Республики Карелия от 21 июля 2001 г. "О бюджетном процессе в Республике Карелия") и органов местного самоуправления. Эти акты конкретизируют применительно к местным особенностям установленные на федеральном уровне правила, но не должны противоречить последним,
Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уровней , что обусловлено федеральным государственным устройством и действием принципов местного самоуправления. Вместе с тем названные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.
12. Бюджетный кодекс РФ
Бюджетный кодекс Российской Федерации – законодательный акт, регулирующий бюджетные правоотношения и устанавливающий механизм правовой ответственности за бюджетные правонарушения.
Не все страны мира имеют бюджетный кодекс. Многие государства ограничиваются принятием законов по различным вопросам бюджетных правонарушений.
Необходимость принятия Кодекса в Российской Федерации была обусловлена рядом причин:
1) большая часть положений и норм в действующем бюджетном законодательстве России к середине 90-х гг. XX в. значительно устарела и перестала соответствовать действующей Конституции;
2) практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджета, контроля за его исполнением;
3) ежегодно меняющиеся принципы организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении федерального бюджета требовали законодательного закрепления основ межбюджетных отношений в постоянно действующем акте;
4) необходимо было установить ответственность участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, поскольку нормы, законодательно регулирующие ответственность участников бюджетного процесса, либо отсутствовали, либо содержались в подзаконных актах.
Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 2000 г. Сегодня он действует с изменениями и дополнениями.
Бюджетный кодекс:
1) вводит основные понятия и термины бюджетного законодательства , бюджетных правоотношений, определяет главные принципы построения бюджетной системы страны;
2) законодательно регламентирует разграничение и распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, определяет полномочия органов законодательной и исполнительной власти всех уровней по формированию доходов, расходов и дефицита соответствующих бюджетов;
3) вводит систему управления государственным долгом и государственными заимствованиями, регулирования долга иностранных государств перед Россией;
4) определяет возможные источники финансирования и предельные размеры дефицита бюджетов всех уровней, условия и порядок эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;
5) формирует принципы и порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет процедуры передачи расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой, формы и условия предоставления финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, права федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи;
6) устанавливает участников бюджетного процесса и их полномочия;
7) регламентирует все стадии бюджетного процесса , детализируя нормы для федерального бюджета;
8) раскрывает методологию концепции казначейской системы исполнения бюджета с зачислением всех доходов на единый счет Федерального казначейства Российской Федерации и финансирования всех расходов с единого счета Казначейства, что позволяет представителям Казначейства проверять расходование средств бюджета на соответствие закону о бюджете и сводной бюджетной росписи;
9) предусматривает финансовый контроль за исполнением бюджета, осуществляемый в форме парламентского административного контроля, и определяет объем контрольных полномочий органов исполнительной и законодательной (представительной) власти, а также правовые последствия отклонения соответствующими органами власти отчета об исполнении бюджета;
10) предусматривает систему административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
13. Бюджетные права РФ
Создание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на всю территорию России.
Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем:
1) бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы , без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета России и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства и для выполнения ей своих внутренних и внешних задач;
2) посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика. Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба. Бюджетные права РФ закреплены в Конституции РФ, в Бюджетном кодексе РФ, в указах Президента РФ, и постановлениях Правительства РФ и других нормативных правовых актах. Совокупность их характеризует бюджетно-правовой статус РФ.
Бюджетно-правовой статус РФ содержит следующие бюджетные права:
1) право осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, жилищного, экономического, социального, культурного и национального развития. Согласно этому РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты, например указы Президента, постановления Правительства РФ, акты Минфина России и др.;
2) право на самостоятельный федеральный бюджет. Такое право закреплено в Конституции РФ, в которой записано, что в ведении РФ находится федеральный бюджет. Российское законодательство детально регламентирует порядок формирования и исполнения федерального бюджета;
3) право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих принципов налогообложения и сборов согласно Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ;
4) право распределять бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Их них формируется федеральный бюджет. Другую часть бюджетных доходов РФ закрепляет за бюджетами субъектов РФ или передает им в форме отчислений по утвержденным нормативам. Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами;
5) право определять компетенцию субъектов РФ и органов самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров;
6) право устанавливать основы разграничения расходов между бюджетами;
7) право регулировать бюджеты субъектов РФ путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также оказания финансовой помощи;
8) право образовывать в федеральном бюджете резервные фонды;
9) право утверждать бюджетную классификацию;
10) право организовывать единую бюджетную отчетность по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Минфином РФ;
11) право контролировать исполнение субъектами РФ и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.
14. Особенности бюджетных прав субъектов РФ
Правовыми основами компетенции субъектов Федерации являются Конституция, Бюджетный кодекс РФ, иные законодательные и другие нормативные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ (конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции названных субъектов, и их специальное бюджетное законодательство).
Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность следующих прав:
1) право законодательного регулирования бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них;
2) право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет – республиканский, краевой, областной и т. д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти.
Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его населения. В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать нормы расходов на содержание ЖКХ, социально-культурных учреждений, органов милиции, охраны окружающей среды и на другие цели. Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение;
3) право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе . Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранительных и социальных программ, в т. ч. совместных и межрегиональных;
4) право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ региональные налоги, сборы , другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а также определять их размеры;
5) право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации налогов и других доходных источников, а также отчислений от регулирующих доходов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ закреплены в БК РФ, налоговом и другом федеральном законодательстве;
6) право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей территории;
7) право образовывать в рамках своего бюджета резервные фонды ;
8) право контролировать использование средств муниципальными образованиями , выделенными им из бюджетов субъектов РФ, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства;
9) право самостоятельно использовать доходы , дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах. Порядок их использования установлен БК РФ;
10) право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета Федерации или увеличения его расходов в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органов федеральной власти.
15. Особенности бюджетных прав муниципальных образований
Все муниципальные образования обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органом местного самоуправления своих социально-экономических задач и вопросов местного значения, а также для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ, в БК РФ, других федеральных законах.
Бюджетно-правовой статус муниципальных образований характеризует совокупность следующих прав:
1) право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет , утверждаемый правительственным органом местного самоуправления. Вмешательство иных органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается;
2) право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями;
3) право регулировать в соответствии с федеральным и региональным законодательствами межбюджетные отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований;
4) право на получение собственных , закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов;
5) право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов , необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
6) право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов ;
7) право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов резервные фонды ;
8) право самостоятельно использовать дополнительно полученные в ходе исполнения бюджетов средства и суммы превышения доходов над расходами;
9) право объединить на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов , а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения;