Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете. Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы. Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для удовлетворения публичного интереса.
Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Например, формула: "право есть творчество в области доброго" сразу дает критерий проверки вновь создаваемых норм, которые должны быть направлены на доброе, на общее благо. Уместно привести замечание Н.И. Матузова о том, что если политика есть искусство возможного и целесообразного, то право – искусство добра и справедливости, но эти функции не противоречат друг другу. Следует признать, что идеологическая составляющая непосредственно связана с моралью, игнорирование которой может привести к непопулярности и невозможности реализации поставленных целей и задач.
Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: "правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику", не отражает ее сущности и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюджете.
Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако, существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъектов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финансовый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неоднороден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется невозможным без повышения значения процедур планирования.
Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует выделить как позитивное явление консервативную бюджетную политику. Такая политика считается нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить слова М.М. Сперанского о том, что "всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги" и "главное расстройство финансов есть несоразмерность расходов с приходами", а "соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов".
Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906–1913 гг.), "нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов". В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие "бритвы Оккама", соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д.
Резюмируем все вышесказанное в отношении бюджетной политики и сформулируем такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о ее наличии или отсутствии в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования (схема 1.9).
Контрольные вопросы
1. Дайте легальное определение бюджета.
2. Приведите другие (доктринальные) определения бюджета.
3. Какие из приведенных определений бюджета можно отнести к определениям экономического характера, а какие – к определениям юридического характера?
4. Как соотносятся между собой понятия государственного хозяйства, государственного финансового хозяйства и бюджета?
5. Как соотносятся между собой понятия бюджета и государственной или муниципальной казны?
6. Какой юридической силой, по вашему мнению, обладает закон о бюджете по отношению к других законам, связанным с публичными расходами и доходами? Почему, на ваш взгляд, закон о бюджете можно назвать "вторичным" законом?
7. Какие виды бюджетов вам известны?
8. Что представляет собой бюджет наднационального образования?
9. Каким образом можно определить чрезвычайный бюджет?
10. Чем отличается государственный бюджет от консолидированного бюджета?
11. Какой смысл, по-вашему, вкладывается в выражения "социальный бюджет" и "военный бюджет"?
12. Какие функции бюджета вам известны?
13. Какие составляющие бюджетной политики вы можете назвать?
14. Какие инструменты бюджетной политики вы знаете?
Рекомендуемая литература
Алексеев А.А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917.
Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915.
Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3.
Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013.
Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002.
Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2012. Т. XI–XII. C. 20–41.
Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011.
Гинзбург Ю.В. Эволюция представлений о государственном хозяйстве // Казна и бюджет. М., 2014. C. 44–51.
Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978.
Государственные финансы России (XIX – первая четверть XX века) / под ред. И.В. Караваевой. М., 2003.
Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930.
Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912.
Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002.
Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.
Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 2. М., 2007.
Комягин Д.Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Реформы и право. 2012. № 4. C. 19–31.
Комягин Д.Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. 2013. № 2. C. 3–8.
Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация? // Финансы. 2005. № 8.
Комягин Д.Л. Правовая форма бюджетной политики // Очерки бюджетно-правовой науки современности. Харьков, 2012. C. 27–43.
Комягин Д.Л. Что такое бюджет: форма, план или фонд? // Бюджет. 2005. № 2. C. 34–36.
Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства. Государственно-правовой аспект. М., 1980.
Лебедев В.А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А.А. Ялбулганов. М., 2000. C. 7-33, 116–269. (Серия "Золотые страницы финансового права России". Т. 2.)
Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008.
Мильгаузен Ф.Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55–61.
Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). М., 1919.
Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905.
Очерки по истории финансовой науки / под ред. В.В. Ковалева. СПб., 2009.
Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию. М., 2007. C. 43–87.
Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. 2003. № 4. C. 73–75.
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.
Соловьев К.А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. С. 27–36.
Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997.
У истоков финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А.Н. Козырин. М., 1998. C. 5-107. (Серия "Золотые страницы финансового права России". Т. 1.)
Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1913.
Штурм P Бюджет. СПб., 1907.
Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913.
Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 5-33, 59–82, 239–496. (Серия "Золотые страницы финансового права России". Т. 3.)
Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
Глава 2
Бюджетное право и бюджетное законодательство
§ 1. бюджетное право: предмет и метод
Бюджетное право существует как подотрасль законодательства (финансового права), как наука и как учебная дисциплина (схема 2.1).
Говоря о науке российского бюджетного права в общем, следует отметить одну ее особенность, связанную с тем, что наука о финансах в России неотделима от науки финансового (бюджетного) права и на первоначальном этапе развития, вплоть до начала прошлого века, они представляли собой одно целое. Финансовая наука включает учение о публичных расходах и публичных доходах и в этом совпадает с учением о государственном хозяйстве. По словам Л.В. Ходского, "совокупность материальных и денежных средств, их приобретение и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства, составляют предмет государственного или финансового хозяйства; исследование же источников этих средств и способов получения их и расходования, выяснение и оценка законов в общефилософском значении этого слова и в смысле юридических норм составляют предмет науки о государственном хозяйстве или финансовой науки".
Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического финансового законодательства.
В период появления в России представительного органа власти бюджетное право понималось в двух значениях – субъективном и объективном. Так, в обоснование этого вывода В.М. Пушкарева приводит несколько цитат:
"Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства";
"…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат";
"под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке".
Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парламента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюджетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определений только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в объективном значении.