Достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов. Достопримечательные места, представляющие собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания, могут быть отнесены к историко-культурным заповедникам.
ОКН регистрируются в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, представляющем собой государственную информационную систему, содержащую соответствующие сведения об ОКН. ОКН, как и ООПТ, по своему историко-культурному значению подразделяются на объекты федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Правительство РФ может принять решение о признании ОКН федерального значения особо ценным объектом культурного наследия народов РФ. ОКН, представляющие собой выдающуюся универсальную историческую, археологическую, архитектурную, художественную, научную, эстетическую, этнологическую или антропологическую ценность, могут быть отнесены к объектам всемирного культурного и природного наследия в порядке, установленном Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. Такие ОКН включаются в Список всемирного наследия, курируемый Комитетом всемирного наследия при ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
ОКН подлежат государственной охране, а земельные участки в границах территорий ОКН приобретают особый правовой режим в соответствии с градостроительным и земельным законодательством.
5.2.2. Охрана земель объектов культурного наследия
В целях обеспечения сохранности ОКН в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Охранная зона – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности ОКН в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды ОКН.
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с ОКН.
Необходимый состав зон охраны ОКН определяется проектом зон охраны ОКН. Порядок разработки таких проектов, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством РФ. Границы зон охраны ОКН, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта в отношении ОКН федерального значения – органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны ОКН, а в отношении ОКН регионального и местного (муниципального) значения – в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в связи с наличием ОКН или потенциальной возможностью такого наличия имеют свои особенности (Об объектах…, 2002).
Проектирование и проведение таких работ осуществляются при отсутствии на данной территории ОКН, а при их наличии – при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории ОКН. Проектирование и проведение таких работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.
Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения на осваиваемой территории объекта, обладающего признаками ОКН. При этом в проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения последних в реестр ОКН, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений. Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти, уполномоченный в области охраны ОКН, об обнаруженном объекте.
Состояние земель контролируется соответствующими органами охраны ОКН, которые обязаны проводить один раз в пять лет обследование состояния и фотофиксацию ОКН, включенных в реестр, в целях разработки ежегодных и долгосрочных программ их сохранения.
5.2.3. Охрана земель исторических поселений
Высокая концентрация ценных ОКН в населённых пунктах может служить основанием для установления их особого статуса. Историческим поселением в РФ признаётся населённый пункт городского или сельского типа, в границах территории которого расположены разнообразные ОКН (памятники, ансамбли, достопримечательные места), а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность, имеющие важное значение для сохранения самобытности народов РФ, их вклада в мировую цивилизацию.
В исторических поселениях государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты (планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами, объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, их соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты). Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в исторических поселениях подлежит особому регулированию и должна осуществляться лишь при условии обеспечения сохранности всех ОКН и вышеуказанных исторически ценных градоформирующих объектов.
Охрана земель исторических поселений обеспечивается особым регулированием градостроительной деятельности в них, осуществляемым путём проведения, под контролем соответствующих органов охраны ОКН и органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности, комплекса следующих мероприятий:
♦ составление на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований историкокультурного опорного плана в границах исторического поселения с обозначением всех градостроительных элементов и сооружений на земельных участках, представляющих собой историко-культурную ценность, как сохранившихся, так и утраченных, характеризующих этапы развития данного поселения;
разработку градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности ОКН и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения.
5.3. Земельный надзор (контроль)
Соблюдение земельного законодательства, выполнение мероприятий по охране земель и их использование контролируется различными способами, совокупность которых именуется как надзор (контроль) за использованием и охраной земель (Земельный…, 2001). Большая часть нарушений законодательства в области земельных отношений (включая относящиеся к охране земель "порчу земель", "невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" и "использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв", статьи 8.6–8.8) регулируется кодексом об административных правонарушениях (2001), отдельные нарушения (включая "порчу земли", статья 254) относятся к сфере действия уголовного кодекса (1996).
Специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный надзор (контроль) за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Государственный земельный надзор (контроль) – система осуществляемых от имени государства мероприятий по обеспечению соблюдения всеми юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
В настоящее время специально уполномоченными органами являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и их территориальные органы. Главным государственным инспектором РФ по использованию и охране земель является руководитель Росреестра; должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, одновременно по должности являются государственными инспекторами РФ по использованию и охране земель.
В городских условиях наиболее существенное значение отводится мерам, направленным на обеспечение рационального использования земель и предотвращение их нецелевого использования. В процессе госземнадзора (контроля) проводится выявление и устранение нарушений земельного законодательства, под которыми понимается невыполнение при использовании земель требований действующего земельного законодательства в виде нормативно-правовых актов различного статуса, приводящее к отрицательным последствиям (Положение…, 2015). В целях ликвидации и недопущения нарушений земельного законодательства предусмотрены разнообразные виды ответственности за их совершение (дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая [имущественная], административная, уголовная и специальная [земельно-правовая]). Конкретные меры воздействия на нарушителей – от дисциплинарного замечания и выговора до лишения свободы – описаны в соответствующих кодексах и иных законодательных актах РФ.
Госземнадзор – заключительная стадия процесса регулирования земельных отношений, в частности, в городе, на которой принимаются весьма мощные меры правового (в виде рекомендации к изъятию или лишению права аренды земельного участка) и экономического (в виде штрафования нарушителей) воздействия на субъект землепользования. В условиях рыночной экономики права землепользователей расширяются, однако их деятельность не должна наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права иных лиц и государства, поэтому значение госземнадзора (контроля) объективно усиливается.
Госземнадзор осуществляется в форме проверок соблюдения земельного законодательства, проводимых в соответствии с планами проверок, утверждаемыми главными государственными инспекторами субъектов РФ по использованию и охране земель, и административных обследований. В ряде случаев могут проводятся внеплановые проверки (либо на основании распоряжений вышеназванных должностных лиц, либо при непосредственном обнаружении государственным инспектором достаточных данных, указывающих на наличие административного правонарушения).
По результатам проверок собственникам земельных участков и землепользователям выдаются обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. В необходимых случаях составляются протоколы об административных правонарушениях для последующего рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности. Лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, может быть также вынесено предупреждение о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение.
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере землепользования, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
5.4. Природоохранная паспортизация городских земель
Характеризовать состояние земель при ведении их мониторинга лишь на уровне города в целом или его отдельных административных единиц недостаточно. Участки, расположенные на землях природного комплекса, в зонах сложных экологических и инженерных условий и предназначенные для размещения объектов, предъявляющих повышенные требования к качеству окружающей среды, должны иметь более детальные характеристики качества, которые могут быть получены исключительно в результате детальных обследований. К таким земельным участкам относятся участки, отводимые под объекты рекреационного использования и социальной сферы, а также под строительство жилья.
Поэтому в развитие экологического обоснования землепользования представляется необходимым ввести еще один документ, важный в городских условиях, в первую очередь, для земель природного комплекса. Это природоохранный паспорт земельного участка, фиксирующий исходное качество его земель. Такой документ необходим при формировании реестра объектов недвижимости, характеризуя экологическое и градостроительное состояние отдельных участков. Имеется интересный аналогичный немецкий опыт (Manual…, 2002).
Информация, содержащаяся в паспорте, потребуется для более полного учёта качества земель при их кадастровой оценке, для обеспечения рационального использования земель и воспроизводства природных ресурсов, для прогноза негативных процессов на городских землях в результате хозяйственной деятельности и т. д. Разработана форма паспорта, включающего поаспектную и комплексную характеристику земель на участке, а также итоговое экспертное заключение о качестве участка в целом (табл. 15).
Сведения, характеризующие качество земельного участка, продуцируются в основном в результате проведения специальных обследований (наземных или дистанционных) в рамках ведения мониторинга земель, часть их может поступать из банков данных кадастров города (кадастра недвижимости, кадастра особо охраняемых природных территорий, информационной системы обеспечения градостроительной деятельности и др.). В развитие поаспектной характеристики состояния земель на участке экспертом даётся комплексная характеристика состояния земель и делается итоговое заключение о качестве земельного участка.
Таблица 15
Примерный состав сведений природоохранного паспорта земельного участка
Наименование органа, выдавшего документ
Адрес земельного участка
Площадь, м
Состояние застройки
Цель использования
Разрешенное использование
Дата обследования
Возможность освоения (эксплуатации) в соответствии с целью использования (с учётом результатов обследования)
Регистрационные атрибуты
Приложение № 1 к Природоохранному паспорту земельного участка
1. Кадастровая информация
2. Характеристика качественного состояния участка
3. Итоговое экспертное заключение
Эксперт: /подпись/