В этой связи изучение комплексных правовых образований как структурного элемента системы права в отрыве от законодательства не представляется возможным и целесообразным, поскольку содержание права нуждается в определенном выражении в реальной действительности, и способом такого выражения является оформление воли общества в юридических источниках права, которые представляют форму "самого существования" содержания права. В реальной действительности содержание и форма права "не существуют обособленно друг от друга: бесформенное содержание права так же немыслимо, как и его бессодержательная форма. Содержание права имеет место лишь постольку, поскольку оно оформлено". Поэтому многие ученые, например, Д.Е. Петров, С.С. Алексеев делают вывод, что система права представляет собой первичное, исходное, базовое явление по отношению к системе законодательства.
На наш взгляд, в любом случае ни система права, ни система законодательства не являются самодостаточными и их функционирование и развитие не может происходить обособленно друг от друга. Мы разделяем позицию Е.А. Черенковой о двуаспектности определения взаимодействия системы права и системы законодательства: "с одной стороны, любые теоретические разработки в области дифференциации системы права должны, прежде всего, иметь своей целью совершенствование системы законодательства, поскольку теория не может и не должна существовать сама для себя; с другой стороны, формирование системы законодательства должно опираться на теорию, в особенности это важно для систематизации законодательства".
Кроме того, при рассмотрении системы права и системы законодательства следует говорить об их соответствии, а не о тождестве. Как верно отмечает В.Н. Протасов, система законодательства и система права – это хотя и не тождественные, но вместе с тем жестко взаимосвязанные системы: право – это информационно-управляющая система, а законодательство – система, назначение которой – хранить правовую информацию и оптимизировать ее использование. Элементы системы права объективно существуют лишь постольку, поскольку они содержатся в нормативно-правовых актах или других источниках права. И наоборот, всякое существенное изменение в законодательной материи приводит обязательно к переменам в материи правовой. Поэтому нельзя говорить о формировании комплексных образований в законодательстве и не видеть соответствующих изменений в системе права.
При рассмотрении вопроса комплексности в праве и законодательстве среди ученых не существует единства мнений по вопросу определения оснований (критериев) деления права на отрасли. В советский период отрицание существования комплексных отраслей права строилась на критериях формирования основной отрасли права.
Так, отмечалось, что существование комплексных отраслей в праве усиливает несоответствие отраслевого признака построения системы права отраслевому принципу построения системы законодательства, поскольку структура законодательства, в отличие от структуры права, содержит комплексные образования разного уровня.
Вместе с тем в настоящее время, обращаясь к теме критериев, выделяют как традиционные критерии деления права, а также другие основания, в том числе цель, принципы права, функции права, правовая традиция, интерес и т. д.
Кроме того, в рамках рассмотрения вопроса о критериях нет единогласной позиции по вопросу о предметной принадлежности отрасли права. Так, например, на основе сочетания структурного и функционального подходов принято выделять следующие варианты соотношения отраслей права и отраслей законодательства:
1) отрасль права получает выражение в соответствующей отрасли законодательства (уголовное право и уголовное законодательство);
2) часть норм отрасли права выражена в одной или нескольких отраслях законодательства, соответствующих данной отрасли права, другая часть – в одной или нескольких комплексных отраслях (например, нормы регулирующие отношения, составляющие предметы гражданского и административного права, содержатся в гражданском законодательстве и законодательстве о государственном управлении, но в тоже время земельное, банковское законодательство состоят из норм как гражданского, так и административного права);
3) отрасль законодательства состоит из комплексных правовых институтов, либо в систематизированном виде содержит сложный комплексный институт (например, отрасли хозяйственного, экологического, земельного, банковского законодательства и др.).
При всем кажущемся многообразии мнений суть расхождений во взглядах ученых по главному вопросу можно систематизировать следующим образом:
1) отрасль права является составной частью основной отрасли права (например, предпринимательское право является составной частью гражданского права) и рассматривается в качестве отрасли законодательства или самостоятельной учебной дисциплины;
2) отрасль права представляет собой самостоятельную комплексную отрасль права;
3) комплексную отрасль можно представить и как область законодательства;
4) смешивание понятий "комплексная отрасль права" и "комплексная отрасль законодательства" приводит к необоснованной подмене одного понятия другим, а также служат основанием для утверждений, что следует отождествлять право и законодательство, что границы между этими явлениями размыты. В этой связи, возможно, говорить о сближении права и законодательства, но все-таки целесообразно различать отрасли, которые соответствуют системе права и системе законодательства.
Отрасль законодательства, регулируя определенные сферы государственной, экономической, социальной жизни, выделяется по предмету правового регулирования. Предмет отрасли законодательства не является столь однородным, как у отрасли права, и может включать весьма различные отношения. В силу этого отрасль законодательства не столь однородна, как отрасль права. Поэтому в одних случаях отмечается, что отрасль законодательства полностью соответствует отрасли права (например, гражданское, трудовое, семейное законодательство), в других случаях отрасль законодательства не имеет определенной отрасли права (например, медицинское законодательство, строительное, информационное, таможенное, муниципальное, инвестиционное и т. д.).
Некоторые авторы считают, что для выделения "нетрадиционных отраслей" объективных оснований не существует, поскольку внутри данных отраслей логика предмета правового регулирования не работает.
Система законодательства выражается в наличии определенных отраслей и подотраслей. Вместе с тем такое обособление невозможно, немыслимо, если оно не отражает определенных особенностей в содержании правового регулирования. Для законодателя структура права выступает как своего рода объективная закономерность. Так, например, систематизация представляет собой деятельность по приведению нормативных актов в упорядоченную систему, что по своей природе это имеет объективный характер, так как представляет собой внутреннюю закономерность права. Поэтому систематизация комплексных отраслей законодательства отражает процессы, происходящие в праве, в частности связанные с появлением новых правоотношений, связанных с комплексными отраслями права. При систематизации нормативно-правового массива, необходимо учитывать не только внутригосударственные, но и международно-правовые аспекты, поскольку имеются тенденции обусловленные сближением законодательства, гармонизацией законодательств, принятием модельных нормативных актов, а также унификацией законодательства.
Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, является единственным официальным источником классификации российского законодательства. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов – Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и Кодекса Российской Федерции об административных правонарушениях. Построение классификатора по предметному признаку позволяет, с одной стороны, представить все отрасли права, с другой – комплексные массивы законодательства. Предметный классификатор обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства. Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволяет унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам сборника.
Многие ученые предлагают кодифицировать новые отрасли (подотрасли) законодательства. Например, формой основополагающего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере энергетики мог бы стать энергетический кодекс. Также вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде аграрного кодекса. В последнее время ученые говорят о необходимости разработки экологического кодекса. Аналогичные потребности систематизации назрели во многих отраслях законодательства, например, по поводу принятия кодекса о недрах и недропользовании, миграционного, торгового, образовательного, пенсионного, медицинского, лицензионного, социального кодексов и др.
Предполагается, что принятие таких кодексов позволит унифицировать понятийно-терминологический аппарат, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, адаптировать решения Конституционного Суда РФ, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере, сократить объем подзаконных актов.
Вместе с тем имеются критические взгляды по поводу принятия таких кодексов, поскольку предполагается, что они не станут решающим этапом законодательного обеспечения развития соответствующей сферы и могут привести к нагромождению в системе законодательства, ведут к дублированию одних и тех же положений, коллизии между нормами различных законодательных актов, конкуренции юридических норм, поэтому требуются новые способы структурирования.
Представляется, что система законодательства, наличие кодифицированных актов обусловлено объективными связями внутри системы права. Развитие и совершенствование системы права ведет к появлению новых отраслей, подотраслей, институтов, субинститутов и норм, что служит предпосылкой изменения системы законодательства, создания новых кодифицированных актов, обладающих самостоятельной структурой.
Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства – детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Сами сторонники комплексных отраслей в законодательстве рассматривают комплексные акты не как механическое соединение, конгломерат разнородных норм, а способ существования разноотраслевых объединений норм, но придерживаются позиции, что каждая отрасль права представлена соответствующей отраслью законодательства, но не каждая отрасль законодательства непременно является формой отрасли права (в том числе комплексной).
Возникает и другой вопрос: разве социальная значимость определенных общественных отношений не является объективным основанием для формулирования соответствующих норм в системе права, соответствующей отрасли права?
Так, В.Ф. Яковлев писал, что отраслевое и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены. Комплексное законодательство имеет объективные основания, поскольку вызывается к жизни общественными потребностями, а также имеет не меньшее значение в регулировании отношений, чем отраслевое законодательство. Более того, если объективной основой отраслей права служат относительно обособленные групп однородных отношений, то комплексные отрасли воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права.
Как известно, в целях объяснения процесса формирования комплексного законодательства учеными были исследованы социальные факторы. Выявляя факторы, обусловливающие формирование новых отраслей права, мы обнаруживаем, что самый фундаментальный слой правовых норм формируется на уровне, который отслеживает изменения в социальных основаниях новой системы, в частности, в недрах социального организма, появление новых сфер жизни общества, нуждающихся в правовом регулировании. Далее эти общие правовые потребности, которые уже сложились в обществе, государство надлежащим образом оформляет. В связи с этим социальные потребности обусловливают деятельность управомоченных органов государства по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов в единстве с их содержанием.
Таким образом, в современных дискуссиях о путях развития комплексного правового регулирования мы обычно имеем дело лишь с заключительным звеном осмысления комплексных отраслей, хотя необходимо учитывать предпосылки, влияющие на формирование комплексных образований в рамках первоначальной стадии правотворчества, который касается процесса правообразования. Поэтому представляется необходимым расширить рамки исследования, тем более, что становится очевидной роль комплексных отраслей в системе права.
§ 2. Предмет и метод правового регулирования
Как известно, не один десяток лет потребовался для того, чтобы российские теоретики права смогли сформировать основополагающие начала, призванные осуществить методологически корректное разделение советского, а теперь уже российского права на отрасли.
Проблематика предмета и метода правового регулирования сформировалась в отечественном правоведении, прежде всего, на основе поиска критериев деления права на отрасли. Обсуждению подвергся и элементный состав системы права, правовые институты и отрасли права, в том числе комплексные отрасли права.