К сожалению, в России нет единой четко выстроенной системы природоохранных прокуратур. Однако ряд межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в субъектах РФ, находящихся на берегах реки Волги, объединены в Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру. Всего в нее входят 16 межрайонных природоохранных прокуратур (Астраханская, Волгоградская, Ивановская, Казанская, Костромская, Марийская, Нижегородская, Осташковская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Тверская, Ульяновская, Чебоксарская, Череповецкая, Ярославская).
В п. 4 приказа Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" устанавливаются полномочия волжскому межрегионального природоохранного прокурора, действующего на правах прокурора субъекта Российской Федерации. К ним относятся:
– надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющими свою деятельность в бассейне реки Волги, а также надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;
– надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Волжским межрегиональным природоохранным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации;
– участие во взаимодействии с прокурорами субъектов Российской Федерации в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, по вопросам обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
– надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в природоохранных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
– надзор за исполнением законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений об экологических преступлениях, о преступлениях против интересов службы в государственных, коммерческих и иных организациях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений указанной категории, совершенных в бассейне реки Волги;
– участие в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждались Волжским межрегиональным природоохранным прокурором, его заместителями или подчиненными прокурорами;
– участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;
– рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также жалоб на решения и действия подчиненных прокуроров; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;
– координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями, осуществляемой на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги;
– анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка в названной сфере, участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;
– руководство деятельностью подчиненных природоохранных прокуратур (на правах районных);
– взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Российской Федерации.
Перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определять по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации.
В рамках Генеральной прокуратуры РФ существует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, одним из отделов которого является Отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере.
В п. 4.4.3 Положения о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденным Генеральным прокурором РФ 04.06.2014, устанавливаются следующие полномочия Отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере:
– надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами государственного надзора и контроля федерального уровня и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций законодательства об использовании и охране недр, о ветеринарии, об использовании и охране объектов животного мира, об охоте и сохранении охотничьих ресурсов, об охране атмосферного воздуха, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, лесного законодательства (в том числе в сфере охраны лесов от пожаров), об обеспечении безопасности гидротехнических сооружений, об отходах производства и потребления, об использовании и охране водных объектов, о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, об охране земель;
– надзор за законностью издаваемых названными органами и их должностными лицами правовых актов, соблюдением конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду;
– контроль за организацией и результатами работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (за исключением транспортных) прокуратур в указанной сфере отношений;
– подготовку в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства в экологической сфере;
– участие в целях выработки и реализации предложений по совершенствованию законодательства в заседаниях комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
– участие в заседаниях арбитражных судов и судов общей юрисдикции по поручению Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей;
– анализ состояния законности, практики прокурорского надзора и реагирования на выявленные нарушения законов в экологической сфере;
– подготовку по результатам проверок исполнения законодательства актов прокурорского реагирования, предложений руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства;
– рассмотрение и разрешение обращений юридических и физических лиц и подготовку ответов в соответствии с требованиями действующего законодательства, приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей;
– оказание нижестоящим прокурорам методической и практической по мощи по вопросам организации надзора за исполнением федерального законодательства в указанных сферах;
– участие в работе по обучению кадров и проведению стажировки работников прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (за исключением транспортных) прокуратур, разработке указаний, рекомендаций и пособий для прокуроров.
В 2007 г. в составе прокуратуры РФ был создан Следственный комитет при Прокуратуре Российской Федерации. С принятием ФЗ от 28.12.2010 № 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" Следственный комитет стал федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства и подчиняющимся Президенту РФ.
В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 1 ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" одной из основных задач Следственного комитета является "оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации".
Ст. 151 УПК РФ устанавливает, что Следственному комитету РФ подследственны следующие экологические преступления:
– ст. 246 – Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
– ст. 247 – Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
– ст. 248 – Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
– ст. 249 – Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
– ч. 2 и 3 ст. 250 – Загрязнение вод;
– ч. 2 и 3 ст. 251 – Загрязнение атмосферы;
– ч. 2 и 3 ст. 252 – Загрязнение морской среды;
– ч. 2 и 3 ст. 254 – Порча земли;
– ст. 255 – Нарушение правил охраны и использования недр.
Кроме того, Следственный комитет РФ проводит предварительное расследование, предусмотренное ст. 357 УК РФ – "Экоцид", которое из-за своих особо тяжких и масштабных последствий отнесено к преступлениям против мира и безопасности человечества. Под экоцидом законодатель понимает массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
3.3. Природоохранная деятельность органов МВД
Органы внутренних дел играют важную роль в реализации экологической функции правоохранительных органов. Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции" на полицию возложен ряд обязанностей в области охраны окружающей среды.
К сожалению, в ФЗ "О полиции" четко не выделены направления реализации экологической функции органов внутренних дел. Однако в ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции" среди обязанностей полиции называются и те, которые имеют значение в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Обязанности полиции в экологической сфере:
1. Выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний (п. 4 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"). Данное положение в полной мере касается экологических преступлений и правонарушений. Особенно важная миссия в данном случае возлагается на участковых оперуполномоченных полиции и инспекторов по делам несовершеннолетних. Вообще, профилактика экологических преступлений и правонарушений должна проводиться еще на уровне дошкольного образования. Даже в этом возрасте у подрастающего поколения целесообразно формировать позитивное представление о рациональном использовании ресурсов и необходимости охраны окружающей среды.
2. Принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий (п. 7 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"); участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (п. 29 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"). В данном случае речь идет о чрезвычайных ситуациях экологического (лесные пожары, наводнения, землетрясение и др.) или техногенного (аварии на предприятиях, приведшие к попаданию радиоактивных или других опасных загрязняющих веществ в окружающую среду) характера.
В чрезвычайных ситуациях совместно с органами МЧС (в некоторых случаях и совместно с представителями вооруженных сил) сотрудники органов внутренних дел участвуют в спасении граждан, их эвакуации, оказании первой помощи пострадавшим; противодействуют стихийным бедствиям (тушат пожары, возводят заграждения из мешков с песком во время наводнения и т. п.); участвуют в оцеплении опасных участков. Также на полицейских возлагается сложная и опасная обязанность по охране от мародеров (часто активизирующихся в подобного рода ситуациях) оставшегося имущества граждан.
Во время эпидемий и эпизоотий сотрудники полиции могут привлекаться к проведению карантинных мероприятий (участие в оцеплениях, контроле автотранспорта, выезжающего с территории, находящейся на карантине и др.). Кроме того на участковых оперуполномоченных полиции, участки которых находятся в карантинной зоне и прилегающих территориях, возлагается важная задача, заключающаяся в разъяснении местному населению сущности и значения проводимых мероприятий, нецелесообразности противодействия им. В этом случае проводится и работа по профилактике соответствующих правонарушений и преступлений. В первую очередь, речь идет о профилактике преступлений, наказание за которые предусмотрено ст. 249 УК РФ "Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений" и ряда правонарушений, наказание за которые предусмотрены КоАП РФ (ст. 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками; ст. 10.2. Нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза; ст. 10.3. Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза; ст. 10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил; ст. 10.7. Сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных; ст. 10.8. Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства).
3. В соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно (п. 8 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции").
В соответствии со ст. 151 УПК РФ органы полиции проводят дознание по уголовным делам (в экологической сфере), предусмотренные следующими статьями УК РФ:
– ч. 1 ст. 250 – Загрязнение вод;
– ч. 1 ст. 251 – Загрязнение атмосферы;
– ч. 1 ст. 252 – Загрязнение морской среды;
– ст. 253 – Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации;
– ч. 1 ст. 254 – Порча земли;
– ст. 256 – Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов;
– ст. 257 – Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов;
– ст. 258 – Незаконная охота;
– ч. 1 ст. 260 – Незаконная рубка лесных насаждений;
– ч. 1 и 2 ст. 261 – Уничтожение или повреждение лесных насаждений;
– ст. 262 – Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.
Кроме того, органы внутренних дел проводят дознание по преступлениям, предусмотренным ст. 245 – "Жестокое обращение с животными". Данная статья, хотя и не включена в гл. 26 УК РФ "Экологические преступления", а входит в гл. 25 "Преступления против здоровья населения и общественной нравственности", очевидно, носит экологический характер. Тем более, жестокое обращение может иметь место не только с домашними, но и дикими животными.
Следователями органов внутренних дел Российской Федерации производится предварительное следствие по следующим экологическим преступлениям:
– ст. 259 – Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
– ч. 2 и 3 ст. 260 – Незаконная рубка лесных насаждений;
– ч. 3 и 4 ст. 261 – Уничтожение или повреждение лесных насаждений.
4. Осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений (п. 10 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"), осуществлять розыск лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда (п. 12 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"). Данные положения в полной мере касается и экологических преступлений.
5. Пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (п. 11 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"). Органы внутренних дел обязаны пресекать любые административные правонарушения, в том числе и экологические. Однако, в соответствие со ст. 23.3 КоАП РФ в компетенцию полиции входит рассмотрение экологических административных правонарушений, предусмотренных только двумя статьями КоАП РФ: ст. 8.22 "Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума" и ст. 8.23 "Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума".
6. Осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; регулировать дорожное движение; выдавать свидетельства о допуске автотранспортных средств к перевозке опасных грузов (п. 19 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О полиции"). Названные обязанности возлагаются на сотрудников ГИБДД.