Глава 2. Понятие, предмет, метод, система и источники финансового права
2.1. Понятие, предмет и метод финансового права
Финансовое право по своей сущности относится к публичным отраслям права. Однако вопрос о месте финансового права в системе права и о его происхождении до сих пор является предметом дискуссий. Так, основоположник науки финансового права П.М. Годме считал, что как отрасль права оно выделилось из государственного и административного права. Такого же мнения придерживались и отдельные отечественные специалисты (Р. Халфина, М. Пискотин). Иную теорию выдвигают Е. Ровинский, В. Бесчеревных, Н. Химичева, О. Горбунова, Е. Грачева. По их мнению, финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло одновременно с образованием государства и права в целом. Государство даже на самом раннем этапе своего развития не могло существовать без финансовых ресурсов: поступления в казну денежных средств, товаров осуществлялись посредством установления и взимания налогов, сборов и пошлин. Изъятые денежные средства правители государств использовали не только для своего обогащения, но и для содержания чиновников, армии, строительства крепостей, дорог. Это свидетельствует о существовании отдельной группы отношений, отличавшихся от отношений, регулируемых другими отраслями права.
Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, а также в определенной степени по принципам и функциям. Финансовое право как самостоятельная отрасль права имеет только ей присущий предмет правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.
Таким образом, финансовое право – это отрасль права, включающая систему норм и принципов, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.
В юридической литературе до сих пор существует мнение о том, что отношения, которые возникают в процессе создания фондов денежных средств предприятий и организаций, действующих на праве частной собственности, не входят в предмет финансового права. Однако следует учесть, что процесс формирования фондов предприятий определенным образом регулируется государством, поскольку эти фонды являются источником налогов и сборов.
Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только определить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности его метода. Метод – это способ, система средств и приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения. На первый взгляд метод правового регулирования, применяемый финансовым правом, схож с методом административного права, основанным на государственно-властных предписаниях (императивный метод). Однако кроме метода "власти и подчинения" в финансовом праве регулирование некоторых видов отношений осуществляется и диспозитивным методом, базирующимся на равенстве, праве выбора и дозволенности.
Кроме того, финансово-правовому методу свойственны и специфические особенности, существенно отличающие его от административного. Так, в финансовом праве государственно-властные предписания исходят в большей части от уполномоченных государством финансово-кредитных органов, которые используют в регулировании различные иные методы (рекомендации, согласования). В соответствии со ст. 168.3 БК РФ к полномочиям главы временной финансовой администрации отнесено согласование внесения изменений в нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренные планом восстановления его платежеспособности. В рамках деятельности международных финансовых организаций (Международным валютным фондом (МВФ), Международным банком реконструкции и развития (МБРР)) предоставление кредитов государствам сопровождается выдачей рекомендаций по их использованию.
Финансовое право наиболее тесно взаимодействует с такими отраслями, как конституционное и административное право. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения в разных сферах человеческой деятельности, в том числе и при осуществлении финансовой деятельности. Конституцией РФ (ст. 7, 71, 75, 106, 114) закреплены важнейшие принципы финансовой деятельности, которые получили свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права. Взаимосвязь финансового права с административным проявляется не только сходством основного метода правового регулирования (метод государственно-властных предписаний), но и некоторыми положениями в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти. За нарушение норм финансового права могут применяться меры административного воздействия, например штрафы (глава 15 КоАП РФ).
Связь финансового права с муниципальным правом отражается в первую очередь в том, что отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления финансовой деятельности, регулируются финансово-правовыми нормами. Также нормы финансового права закрепляют и компетенцию органов местного самоуправления в области формирования, распределения и использования местного бюджета (ст. 9 БК РФ).
Несмотря на существенные различия в предмете и методе правового регулирования, отчетливо прослеживается взаимосвязь финансового и гражданского права. Гражданское право регулирует имущественные отношения, в том числе и денежные, участники которых равны и обладают относительной самостоятельностью. Нормы гражданского права закрепляют право собственности на денежные средства, в частности средства, составляющие государственную и муниципальную казну. В финансовом праве применяются понятия, установленные гражданским законодательством, используются основные положения договорных обязательств, правила расчетных отношений и др. Тесно переплетаются нормы финансового и гражданского права в сфере регулирования страхования, финансов предприятий и организаций, рынка ценных бумаг, банковского кредита (ст. 861–885 ГК РФ).
Уголовное право охраняет финансово-правовые отношения, в частности, в сфере денежного обращения, налогообложения и валютных операций. Так, ст. 186 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, а ст. 198, 199, 199.1, 199.2 – за налоговые преступления.
2.2. Принципы финансового права
Как и любая самостоятельная отрасль права, финансовое право основывается на общих и специальных принципах. Выделяют следующие общие принципы финансового права.
Приоритет представительных органов власти в сфере финансовой деятельности. Основы данного принципа были сформулированы еще до появления науки финансового права. Великой хартией вольностей (1215 г.) королю Англии запрещалось взимать налоги без согласия парламента: "Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего". В Российской Федерации основу этого принципа составляют положения Конституции РФ (ст. 71), БК РФ (ст. 153), в соответствии с которыми законодательные (представительные) органы власти, представительные органы власти местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты, осуществляют контроль их исполнения. Составление проектов бюджетов и их исполнение возложены на исполнительные органы государственной власти (муниципальных образований), которые представляют законодательным органам соответствующие отчеты. Законодательным (представительным) органам власти предоставлено право вводить налоги (ст. 72 Конституции РФ), утверждать проводимую эмиссию денег, принимать законы в сфере валютного регулирования и т. д. Несмотря на рассматриваемый принцип, представительные органы власти непосредственно взаимодействуют с исполнительными органами: совместно решают вопросы, касающиеся проектов бюджетов, предоставления бюджетных кредитов, погашения долговых обязательств и др.
Принцип федерализма, в основе которого лежит государственное устройство РФ. Подтверждение тому – принятие в стране не одного, а целого ряда законов о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах (ст. 10 БК РФ). При этом, с одной стороны, каждый из бюджетов представляет собой относительно самостоятельные денежные фонды, а с другой – напрямую зависит от вышестоящих бюджетов, так как для формирования нижестоящих бюджетов необходимо перераспределение средств. Кроме этого принцип федерализма составляет основу финансовой деятельности государства. Направления финансовой деятельности определяются на всех уровнях, но главенствующая роль при этом отведена федеральной финансовой политике. Именно она устанавливает и закрепляет основы и направления финансовой деятельности других уровней.
Принцип законности – весь процесс по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств осуществляется только в соответствии с законами и нормативными актами. Законодательное закрепление порядка и правил финансовой деятельности является основой для финансового законодательства. При этом принцип законности распространяет свое действие на всех участников финансовых правоотношений, в том числе и на государство. Так, статьей 71 Конституции РФ закреплены основы компетенции РФ и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного и таможенного регулирования. Невыполнение положений законодательных и иных нормативных правовых актов может повлечь за собой нестабильность в финансовой системе государства и негативные последствия в различных сферах общественной жизни. Поэтому государство, регулируя посредством детальной регламентации все финансовые правоотношения, одновременно обеспечивает возможность применения мер государственного принуждения.
Принцип открытости (прозрачности). Финансово-правовые нормы доводятся до сведения всех участников финансовой деятельности через средства массовой информации. Так, в соответствии со ст. 36 БК РФ утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обязательному опубликованию. Отдельные вопросы, например информация о введении налогов и сборов, результаты проверок финансовой деятельности освещаются в специализированных изданиях. В некоторых случаях органы государственной власти обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства (ст. 32 НК РФ). Благодаря открытости можно избежать различных нарушений норм финансового права. Особое место занимает информирование о ходе рассмотрения и утверждения бюджета, его основных показателях, а также о направлениях социально-экономического развития государства, результатах исполнения бюджета.
Выделяют следующие специальные принципы финансового права.
Принцип плановости – основа всех финансово-правовых норм. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы, поэтому создается целая система финансового планирования, включая отдельные предприятия. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты являются основными финансово-плановыми актами государственного уровня. При этом структура, порядок составления, принятия и исполнения бюджетов закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах. Например, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов (ст. 11 БК РФ). Планирование финансовой деятельности, в том числе предприятий и организаций, осуществляется с целью обеспечения стабильного развития, носящего долговременный характер. Более того, бюджет, бизнес-план, баланс, смета и другие виды финансовых планов являются эффективными инструментами финансового контроля.
Принцип реальности требует достижения запланированных результатов в ходе финансовой деятельности. В этом заключена взаимосвязь планирования и конечных результатов финансовой деятельности, находящая отражение в процессе составления и исполнения отдельных финансовых планов. При этом планирование изначально должно устанавливать реальные показатели деятельности на будущий период, так как соблюдение принципа реальности является основой стабильного развития всего государства и предприятий. Итоги деятельности и сравнение запланированных показателей с достигнутыми отражаются в специальных финансово-плановых актах – отчетах об исполнении тех или иных финансовых планов.
Принцип эффективности действия финансово-правовых норм основывается на обеспечении стимулирования финансовой деятельности и ее постоянного совершенствования. Финансовые нормы должны эффективно влиять на экономические, социальные и иные процессы в государстве. В то же время данный принцип может выступать не только фактором развития, но и фактором сдерживания, поскольку в определенный период времени эффективность финансово-правовых норм может быть направлена на преодоление негативных явлений в экономике государства. Например, увеличение целевого финансирования наиболее перспективной отрасли – атомной энергетики, направленное на получение дохода в этой сфере, выступает фактором ее развития, напротив, сокращение финансирования отраслей электроэнергетики, базирующихся на использовании первичных энергоресурсов (уголь, газ, нефть и т. п.), снижает затраты государства в этих отраслях и является фактором, сдерживающим их развитие.
Принцип приоритетности норм финансового права в сфере финансовой деятельности государства. Несмотря на то, что в отдельных финансовых отношениях могут применяться нормы других отраслей права, главенствующими остаются финансово-правовые нормы. В определенных случаях это непосредственно прописывается в законе. Так, в соответствии со ст. 93.4БК РФ указывается иной срок исковой давности, установленный гражданским законодательством РФ на требования, возникшие по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием которого являлась передача акций в собственность государства и ряда других требований.
2.3. Система и источники финансового права
Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность, группируются внутри отрасли в соответствующие правовые институты и подотрасли. Подотрасли финансового права представляют собой систему взаимосвязанных правовых норм, объединенных внутренним единством, принципами и спецификой регулирования. Правовые институты – это группы правовых норм, регулирующих однородные видовые отношения внутри подотрасли, а также отношения, существующие самостоятельно. Порядок расположения подотраслей и институтов внутри отрасли права обусловлен самой системой общественных отношений в сфере финансовой деятельности.
Финансовое право состоит из двух частей – Общей и Особенной. В структуру общей части входят нормы, регулирующие принципы, формы и методы финансовой деятельности, систему и компетенцию государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, определяющие правовое положение субъектов финансовых правоотношений, а также характеристику и содержание самих финансовых правоотношений. Отдельным самостоятельным институтом Общей части является институт финансового контроля, в который входит система финансово-контрольных органов и их полномочия, а также характеристика видов и методов контроля.
Особенная часть финансового права состоит из расположенных последовательно подотраслей и институтов. Основным и самым крупным разделом (подотраслью) финансового права является бюджетное право, поскольку именно бюджетное право регулирует отношения по формированию, распределению и использованию всех видов бюджетных фондов, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Бюджетное право включает в себя и ряд правовых институтов, таких как институт государственных доходов, институт государственных расходов, институт финансирования дефицита бюджета. Отдельным блоком норм регулируются отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального закона о бюджете. Правовой институт составляют финансово-правовые нормы, действующие в области государственного кредита, который также включается в систему бюджетного права.
В финансовом праве выделяются нормы, регулирующие порядок установления, введения и взимания налогов и сборов, объединенные в подотрасль налогового права. Эта подотрасль тесно взаимосвязана с бюджетным правом, поскольку система налогов и сборов является составной частью доходов государства. В то же время налоговое право имеет целый комплекс самостоятельных норм, регулирующих отношения по исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, защите прав налогоплательщиков и др.
И как правовой институт, и как подотрасль финансового права можно рассматривать страховое право, особенностью которого является то, что денежные средства, формирующиеся в процессе осуществления страховой деятельности, аккумулируются в централизованные и децентрализованные фонды.
Особым институтом финансового права является институт финансов предприятий и организаций, в котором финансово-правовые нормы устанавливают порядок формирования и расходования денежных фондов предприятий и регулируют всю их финансово-хозяйственную деятельность.