Сотрудников спецслужб с новыми властями не связывала традиция лояльности. Никто не знал, какими будут результаты политической борьбы. В такой ситуации органы, сформированные на базе бывшего КГБ, перестали делиться с властью осмысленной информацией. Органы внутренних дел формально продолжали выполнять указания гражданского руководства, но милиция с улиц исчезла. Это следствие системного кризиса власти.
Отсутствием в стране армии и органов правопорядка дело не ограничилось. У страны нет охраняемых границ, нет таможни. Украинские власти после краха августовского путча переподчинили себе пограничные войска, дислоцированные на территории Украины. То же сделали Литва, Эстония, Латвия, где расположены крупнейшие балтийские порты. Чтобы обустроить границу с Украиной и балтийскими странами, создать дееспособную пограничную и таможенную службы, были нужны многие месяцы.
Если нет боеспособной армии, действующих правоохранительных служб, пограничного контроля, центр перестает контролировать ситуацию на местах. Не только союзные республики заявили о своей независимости, но и автономные республики в составе Российской Федерации требовали суверенных прав, принимали конституции, противоречащие Конституции РСФСР, объявляли себя независимыми государствами, ассоциированными с Российской Федерацией.
Решения, противоречащие российскому законодательству, выносили и власти российских регионов, не являющихся автономными республиками. Наиболее распространенным стал запрет на вывоз продовольствия. Сходство происходившего с тем, что было описано в предшествующей главе, очевидно и не случайно.
Страна столкнулась с проблемой, характерной для периодов деинституциализации. Институты старого режима рушатся за один день. На создание новых требуются месяцы и годы. Приходилось принимать как данность, что устойчивой денежной системы в стране нет и в ближайшее время не будет.
Разойтись миром
Сегодня вновь стали модными дискуссии о том, можно ли было сохранить Советский Союз после августовского путча 1991 года. Этому посвящено немало работ. Факты, жесткие экономические реалии того времени убеждают, что пытаться сохранить Советский Союз было можно, но сохранить было нельзя. Слишком противоречивыми были интересы стран, объявивших свою независимость после фактического развала Советского Союза. Слишком острыми и неотложными были проблемы, вставшие перед Россией. Они не оставляли возможности поиска в течение многих месяцев консенсуса бывших союзных республик по вопросам экономической политики.
Важнейшим решением, принятым Россией осенью 1991 года, было то, что она не может и не хочет силой сохранять контроль над постсоветским пространством. Российское руководство прагматично повторяло ленинский тезис о праве наций на самоопределение вплоть до отделения, пыталось при этом сформировать институты государственности самой России, сохранить её целостность. Все это напоминает то, что делали большевики в 1918 году.
При выборе такой стратегии возникают непростые вопросы. Один из них – о границах новых государственных образований, бывших ранее республиками СССР. В условиях тоталитарного режима вопрос о границах между союзными республиками не имел значения. Их можно было не фиксировать. Пограничной стражи на внутренних границах республик не было. Нередко границы регламентировались соглашениями, заключаемыми на уровне сельских советов. После краха империи вопрос о демаркации границ приобрел особое значение.
В тот год за границами России оказалось больше 20 млн. россиян, никогда не предполагавших, что они станут чужими там, где прожили многие годы. Проблема 3 млн. немцев, из привилегированной элиты превратившихся в национальное меньшинство в Чехословакии, не стала причиной Второй мировой войны, но была одним из поводов к ней. На постсоветском пространстве речь шла не о 3 млн.
Российское руководство в конце 1991 года могло разыграть политическую карту, связанную с проблемами русскоязычных меньшинств в бывших союзных республиках, несправедливостью границ, установленных союзным руководством. Популярность на этом заработать было не трудно. Симптомы возможности развития событий по такому сценарию в конце августа 1991 года были. Пресс-секретарь Б. Ельцина П. Вощанов 26 августа 1991 года заявил о возможности пересмотра границ России и тех республик (исключая Литву, Латвию и Эстонию), которые не подпишут Союзный договор. Это вызвало болезненную реакцию у руководителей Казахстана и Украины. Они восприняли это заявление как шантаж. В Киеве митинговали. Обычно сдержанный Н. Назарбаев телеграфировал Б. Ельцину, что "в Казахстане начал набирать силу общественный протест, его последствия непредсказуемы".
У меня лично такое впечатление, что уже не та пора, чтобы играть, так сказать, на популистские, ссылаться на парламенты и т. д. Все это понятно. Но давайте отдадим себе отчет – нет отгрузок, ничего друг другу не продают, все останавливается. Ежедневный ущерб – это огромнейший ущерб, который наносится экономике и т. д. Я боюсь, что до 15-го мы просто не вытянем, погибнем все. Е.Т. Гайдар: Я могу только согласиться с позицией Армении в этом вопросе. Для России больше нет возможности, маневры исчерпаны. Мы сделали все". См.: Стенограмма рабочей встречи глав правительств Содружества Независимых Государств 24 декабря 1991. ГАРФ. Ф. А-259. Оп. 1. Д. 5386. 24.12.1991. Л. 54, 55, 59, 60.
Почему на заявление П. Вощанова так отреагировали в Киеве и Алма-Ате, понять не трудно. "Раздражение Кравчука и Назарбаева объясняется тем, что кроме шантажа они усмотрели в демарше Ельцина и грубое вероломство. Всего за десять дней до пограничного демарша, 17 августа, в Алма-Ате Ельцин осудил планы группы "Союз" пересмотреть российско-казахстанскую границу и – что касается Украины – на веки вечные отрекся от претензий на Крым". Так недолго было начать разговор об обмене ядерными ударами. "Московские новости" писали: "Из источника, заслуживающего абсолютного доверия, "МН" стало известно, что на прошлой неделе в кулуарах российского правительства обсуждался вопрос о возможности обмена ядерными ударами между независимой Украиной и РСФСР". Б.Н. Ельцин опроверг это сообщение: "Абсурд совершенный. Технически – я рассмотрел этот вопрос с военными – это абсолютно невозможно".
В "Независимой газете" был опубликован комментарий первого вице-премьера Украины К. Масика: "Если дошло до того, что запугивают превентивным ядерным ударом Украину, страдающую от Чернобыля, то можно ли это назвать отношениями между цивилизованными странами? Нас хотят напугать, сделать послушными, какими мы были 73 года, когда подписывали все, что нам подсовывали". "Независимая газета" вынесла это на первую полосу под заголовком "Ельцин обсуждал с военными возможность ядерного удара по Украине…".
Все это напоминало развитие событий по югославскому сценарию, который тогда разворачивался: агрессивная риторика лидеров республик, столь выгодная во внутренней политике, ответная риторика соседей, а дальше – кровь, война. Чудо, что этого не случилось на территории бывшего СССР.
Почему так произошло? Думаю, что сказались личные убеждения Б. Ельцина, который не хотел войны, наличие на территории распавшейся сверхдержавы ядерного оружия, в том числе тактического. Понимание того, что игры с переделами границ несут угрозу стране и миру, было немаловажным в процессе принятия решений.
Суть того, о чем договорились 8 декабря в Беловежской пуще, а потом 21 декабря в Алма-Ате, проста: мы признаем факт распада Советского Союза, не предъявляем друг другу территориальных претензий, ядерное оружие будет вывезено на территорию России. Остальное – детали.
Угроза голода
На все проблемы, связанные с распадом Советского Союза, наложилась еще одна – в стране был катастрофический дефицит продовольствия, в первую очередь зерна. Это было ясно и до августовского путча. После его провала проблемы дефицита зерна обострились. Это можно понять. Система заготовок продовольствия, сформировавшаяся в конце 20-х – начале 30-х годов, была основана не на заинтересованности производителей, а на принуждении – на жестких репрессивных мерах к тем, кто не выполнил задание по заготовкам. Чтобы так заготавливать зерно, нужен действенный механизм принуждения. После 21 августа 1991 года такого механизма не стало, что и сказалось на падении заготовок. По ключевому для жизни страны вопросу российские власти оказались примерно в том же положении, что и Временное правительство после февральских событий 1917 года.
Председателю Совета Министров РСФСР сообщали: "По состоянию на 2 сентября т.г. колхозами и совхозами продано 16,3 млн. тонн зерна или на 11 млн. тонн меньше, чем в 1990 году". Первый заместитель министра хлебопродуктов А. Куделя писал: "9 октября с.г. руководство Министерства обратилось в Прокуратуру РСФСР об оказании органами прокуратуры помощи в применении мер ответственности за невыполнение обязательств по продаже зерна в ресурсы государства. К сожалению, на сегодня лишь прокуратуры 3 территорий, отозвались на нашу просьбу".
Напрашивается выход – закупить зерно за границей. Именно это собирались сделать сформированные после августовских событий власти. Постановление Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР указывает: "принять срочные меры по закупкам в сентябре – декабре 1991 года за границей продовольственных товаров и сырья для их производства в соответствии с заданиями, установленными на текущий год".
Но валютные резервы исчерпаны. На коммерческих условиях в долг не дают. Из Морфлота в Экспортхлеб телеграфировали: "Пароходство принципе готово приступить перевозкам зерна из Канады для РСФСР […] Однако главным препятствием перевозкам остается задолженность по фрахту за перевезенное начала года зерно для РСФСР сумме 26 млн. инв рублей, которая до сих пор пароходству не оплачена, на данный момент нет ответа кто, когда, каким образом её погасит". Председатель комитета по хлебопродуктам сообщал правительству: "Вынуждены обратиться к Вам также в связи с критической ситуацией, сложившейся в результате задержки в оплате фрахта иностранным и советским судовладельцам. В течение 1991 года платежи за доставку зерна в страну осуществлялись с большими задержками, что приводило к отказам судовладельцев от дальнейшего сотрудничества, арестам судов и, соответственно, к дополнительным расходам советской стороны, связанным с судебными издержками, и повышению ставок фрахта. После выделения решением ВЭС Российской Федерации 31,0 млн. долл. США общая задолженность по фрахту на 10.02.92 г. составила 172,2 млн. долл. США…".
Если нет армии, работающих правоохранительных органов, границ и контроля за ситуацией на местах, нет дееспособной судебной системы, устойчивого денежного обращения, валютных резервов, ключевым вопросом для любого разумного человека, причастного к принятию решений, становится не то, как обустроить счастливую жизнь, а как предотвратить гуманитарную катастрофу. Опросы общественного мнения осенью 1991 года показывали, что большая часть общества ожидала дальнейшего ухудшения ситуации в стране.
Наиболее пессимистично было настроено население России. Здесь доля считавших, что самые трудные времена впереди, достигала 79 % опрошенных.
На вопрос: "Каково Ваше отношение к переменам, происходящим сейчас в стране?" в середине октября 1991 года более половины опрошенных ответили, что "нужны более быстрые, решительные изменения", и только каждый четвертый – "действовать нужно более осторожно, осмотрительно". Остальные затруднились ответить.
К решению вопроса о либерализации цен руководство России подошло в своеобразной ситуации, важнейшие черты которой состояли в следующем:
– отрицание значительной частью населения идеи введения свободных цен,
– недоверие к любым мерам по социальной защите и поддержанию жизненного уровня,
– ожидание голода,
– рост недовольства.
Опрос, проведенный в ноябре 1991 года, показал, что более половины россиян не поддерживает переход к свободным рыночным ценам, лишь четверть одобряет эту меру. Только 9 % граждан – участников опроса ждут улучшения положения. Характерные черты потребительского поведения населения – ажиотажный спрос, бегство от денег.
К. Маркс писал, что история повторяется дважды: один раз как трагедия, другой как фарс. К сожалению, он был не прав: она может повторяться и как трагедия. Ситуация со снабжением городов продовольствием в 1991 году напоминает трагические реалии 1917 года. Из Новгорода сообщали: "Фонды муки на второе полугодие выделены на 6500 тонн меньше фактического расхода прошлого года. Все это вынудило ввести повсеместно нормированный (карточный) отпуск хлеба населению, из расчета 400 граммов на душу населения". Ю. Лужков в ноябре 1991 года докладывал: "Правительство Москвы доводит до Вашего сведения, что снабжение населения продовольственными товарами продолжает оставаться критическим… Из-за недостаточности ресурсов в объеме 40 тыс. тонн и прекращения отгрузки масла животного с Украины, Эстонии, Латвии и Молдовы торговля им осуществляется периодически, остатки масла животного отсутствуют. По союзному контракту закуплено по импорту 20 тыс. тонн масла животного. Необходимо весь закупленный объем направить в Москву…
В январе 1992 г. Москва может остаться без продовольствия". Информация из Читинской области: "Выделено муки по 260 г на человека. Это ниже нормы военного времени, ситуация с обеспечением хлебом критическая".
Разница между 1917 и 1991 годами была в духе времени. В 1917 году в мире доминировало представление, что усиление влияния государства на экономическую жизнь – благо. Базой таких убеждений были социальные проблемы, порожденные началом современного экономического роста, индустриализацией. В благотворность прямого государственного регулирования в начале ХХ века верили все: эксперты, высокопоставленные чиновники, политики. Без учета этого трудно понять, почему царское правительство, Временное правительство, правительство большевиков с разной степенью эффективности и жестокости проводили продовольственную политику, в основе которой лежало принудительное изъятие зерна у крестьян по ценам, не соответствующим условиям рынка.
На этом интеллектуальном фоне идея В. Ленина о походе в деревню за хлебом с пулеметами не представлялась чем-то экзотическим. Он лишь доводил до логического завершения то, о чем думали квалифицированные специалисты того времени по продовольственному делу.
Осенью 1991 года, когда Россия столкнулась со схожими проблемами продовольственного снабжения городов, с угрозой голода, интеллектуальная атмосфера в мире была иной. Убеждение в благотворности государственного регулирования экономики перестало быть символом веры. В России убеждение в том, что государственные органы способны эффективно решать проблемы, встающие перед страной в условиях кризиса, была подорвана 70-летним всевластием государства. Идея, что, столкнувшись с дефицитом зерна, можно добыть его, посылая вооруженные отряды в богатые хлебом регионы, правительство всерьез не обсуждало. Хлеб крупным городам был необходим. Конфисковать его невозможно. Валюты, чтобы его купить за рубежом, нет. Остается одно: получить продовольствие, заплатив цену, которая будет приемлема для его производителей. Собственно, в этом суть либерализации цен, путь, подобный тому, которым пошел В. Ленин в 1921 году, когда столкнулся с угрозой потери власти.
Как и тогда, сама по себе либерализация цен в 1991 году не давала гарантий решения проблемы снабжения городов продовольствием. Ключевым был вопрос: будет ли село продавать городу зерно за ненадежные, обесценивающиеся рубли? Именно от этого зависело, повторится ли катастрофический сценарий событий времен русской революции начала ХХ века.
Осенью 1991 года российские власти приняли решение не посылать продотряды в деревню, а формировать свободный рынок продовольствия, не имея гарантий, что денежное предложение удастся удержать под контролем, инфляция не достигнет уровня, при котором производители зерна откажутся продавать хлеб городу.
В октябре 1991 года мы предполагали, что можно отложить либерализацию цен до середины 1992 года, а к тому времени создать рычаги контроля над денежным обращением в России. Через несколько дней после начала работы в правительстве, ознакомившись с картиной продовольственного снабжения крупных российских городов, был вынужден признать, что отсрочка либерализации до июля 1992 года невозможна. В этом случае к лету 1992 года мы окажемся примерно там же, где были большевики летом 1918-го. Оставалась единственно возможная линия в экономической политике, дающая шансы на предотвращение катастрофы, – либерализация цен, сокращение подконтрольных государству расходов, скорейшее отделение денежной системы России от денежных систем других постсоветских государств. Речь шла о развитии событий в ядерной державе, стабильность которой во многом зависела от того, что будет происходить с продовольственным снабжением городов. Решение было одним из самых рискованных в мировой истории.
Годы спустя, когда пришлось обсуждать эту ситуацию на экономическом семинаре, которым руководил один из основателей Чикагской экономической школы профессор А. Харбергер (там были его ученики, работавшие министрами финансов, председателями центральных банков многих стран мира), на вопрос, что, на взгляд столь опытных людей, в этой ситуации надо было делать, министр финансов одной крупной страны ответил: "Застрелиться. Остальные решения хуже".
Застрелиться можно. К сожалению, это не решит проблем. Кому-то придется решать те же проблемы, чтобы избежать катастрофы. Ни в одной работе, посвященной экономической теории, не написано, как действовать в подобной ситуации.
Материалы первого заседания российского правительства, сформированного в ноябре 1991 года, наглядно показывают, что в те дни никто не знал, как решить неразрешимую задачу. Отсюда колебания относительно того, когда и как либерализовать цены, как это сочетать с обеспечением контроля над денежным обращением. Было лишь понятно, что страна оказалась в экстремальной ситуации. Заместитель премьера РФ А. Шохин на заседании правительства 15 ноября 1991 года говорил: "Опыт других стран, осуществляющих такие реформы, показывает, что если нам удалось бы примерно на две трети удержать уровень жизни в зависимости от роста цен, то это было бы идеальным вариантом".
Отставив идею посылки продотрядов в деревню, правительство могло принять лишь одно решение: ввести рыночные цены на продовольствие. Как показал опыт 1917–1921 годов, если свободной торговле не мешать, то даже при дезорганизации денежного обращения есть шансы, что снабжение городов будет удовлетворительным. Получится ли это на практике – знать не мог никто, но другого выхода не было. Надежда, что рынок заработает, была мотивом принятия решения о либерализации цен 2 января 1992 года.