В феврале 1992 г. автор настоящей статьи был приглашен на должность председателя Государственного комитета по национальной политике в России. Власти в тот период были заняты реализацией структурных экономических преобразований в стране. Вопросы национальной политики не были центральными, хотя наличие конфликтных ситуаций (особенно кризис во взаимоотношениях с Татарстаном и Чечней) ставило задачу более эффективного управления этой сферой общественной жизни. В правительственных и экспертных кругах начинались процесс изживания радикально-демократической идеологии перед лицом жестких реалий, и даже поиск адекватных терминов и попытки категоризации вновь возникших ситуаций и явлений. Концептуализация политики в ситуации быстрых перемен в принципе представляется, хотя трудным, но все же необходимым делом: общество не могло жить старыми нормами, но и для принятия новых всегда существует определенный предел.
Едва ли было разумным и возможным в 1992 г. начинать концептуальные переосмысления с публичного сомнения по поводу самого термина "национальная политика". Дело в том, что, по убеждениям автора (тогда их не разделяли даже его ближайшие помощники по министерству и коллеги по научной профессии), "национальная политика" – это политика осуществления внешних интересов государства. Именно так это принято понимать во всем мире. Внутренняя политика государства в отношении этнических общностей обычно называется этнической политикой (ethnic policy) или политикой в отношении меньшинств (minority politics). Поэтому, например, в переводе на английский язык термин "национальная политика" должен переводиться и действительно переводится как "nationalities policy". Но для того чтобы внедрить это в общественное сознание, требовалось время. Работа над вариантом концепции национальной политики была начата Миннацем России весной 1992 г. и представлена на заседании Правительства под председательством Б. Ельцина 30 июля 1992 г. Судьба этого документа с позиции сегодняшнего дня выглядит достаточно драматично.
Во-первых, о содержании самого документа. Язык концепции, включая базовые категории, был намеренно избран наименее кон-фронтационным, оставляющим поле для дальнейших доктринальных поисков. Вместо терминов "нация" и "меньшинства" были использованы понятия "народы", "национальности" и "этнокультурные общности" как синонимы. Учитывая, что только 47 % представителей нерусских народов проживают на территории "своих" республик, было предложено рассматривать полем национальной политики всю территорию государства, а ее субъектом – все этнические общности (народы), включая русских. Именно поэтому, впервые в документах появился специальный раздел о проблемах русских, в том числе и за пределами России.
Как некая общая формула политики для полиэтничной России был предложен принцип "единства в многообразии", или культурного плюрализма: государство, власть и ресурсы, как на федеральном, так и на других уровнях не являются собственностью той или иной этнической группы. Центр, включая властные институты и культурно-информационное пространство, должен отражать культурную мозаику всего государства. В республиках власть и распоряжение ресурсами (в широком их понимании) не могут быть узурпированы представителями только титульной национальности. Именно поэтому проект концепции содержал рекомендации в адрес федеральных властей по расширению представительства нерусских народов и культур в центре страны, в том числе организацию вещания на языках других крупных народов страны (татар, чувашей, бурят, чеченцев и другие).
И все же основным в проекте концепции был раздел, посвященный дальнейшему развитию федерализма в России. Существование этнотерриториальных автономий всегда рассматривалось автором статьи как важнейший механизм и стратегия национальной политики, ибо их наличие в СССР проявило себя как реальный институт сохранения групповой целостности и защиты прав и развития культур народов. Правда, сам термин "автономия" (достаточно достойный и широко употребляемый в мире) в документе не присутствовал по чисто политическим соображениям: в российских республиках от него поспешили избавиться как от уничижительного.
В связи с этим попытки приписать в то время Госкомнацу и лично автору данной статьи позицию упразднения республик являются беспочвенными. Они были вызваны, скорее всего, упрощенным восприятием, а также намеренной дезинформацией. Достаточно привести цитату из открытого письма Р. Абдулатипова Президенту Б. Ельцину в апреле 1994 г.: "Помню, как Вы в свое время резко отозвались о концепции национальной политики тогдашнего Госкомнаца, которая строилась на отказе от национального принципа формирования субъектов Федерации. Более того, концепцией предусматривалось объявить из Москвы вместо наций какое-то согражданство. Вы справедливо оценили такой подход как объявление войны внутри России". Ничего подобного со стороны Президента при обсуждении концепции в действительности высказано не было.
Неадекватная интерпретация концепции могла возникнуть и в силу того, что в проекте предлагалось расширение прав территориально-административных образований (краев и областей) до уровня республик. Это было продиктовано тем, что децентрализация власти и наделение ею местных сообществ позволяют более чувствительно реагировать на любые запросы и потребности граждан, в том числе и этнокультурного характера. В связи с этим в концепции говорилось о необходимости развития местного самоуправления (принятый к тому времени соответствующий Закон о местном самоуправлении носил крайне ограниченный характер). Сильное местное самоуправление рассматривалось как не менее эффективный, чем федеральная власть, механизм ограничения нарождающегося всевластия региональных этнических элит. Эти два момента в проекте концепции и породили еще далеко не закончившийся упорный политический торг последних за ограничение полномочий Центра и укрепление собственной власти. Важной новацией, содержащейся в концепции, было предложение о признании политики национально-культурной автономии, столь рьяно осужденной в свое время большевиками. В предложенном документе достаточно четко определялись императивы и приоритеты экстерриториальной автономии как важнейшей формы государственной поддержки и развития культур и учета интересов и прав граждан в стране, где административные, в том числе республиканские, границы далеко не совпадают с ареалами расселения народов.
В конечном итоге на заседании Правительства 30 июля 1992 г. концепция не была принята, но и не была отвергнута. Не будь обсуждения этого документа в 1992 г., возможно, не появилось бы более грамотной записи в Конституции 1993 г. о республиках как государствах, а не "национальных государствах". Не было бы более адекватного восприятия проблем русских за пределами России и соответствующих корректив в деятельности российских ведомств, в том числе МИДа, уже в 1992 г. Не были бы внесены принципиальные коррективы в тексты законопроектов по проблемам межнациональных отношений, что в конечном итоге позволило принять закон "О национально-культурной автономии" в 1996 г. Наконец, текст принятой в 1996 г. Концепции государственной национальной политики вобрал в себя все принципиальные положения документа 1992 г.
Но тогда откуда такая грустная слава "отвергнутой концепции"? Этому есть несколько причин. Важнейшая из них – тогдашняя неготовность российской политики воспринять необходимые новации: для этого требовались еще дискуссии и время. Это был не самый благоприятный политический момент: радиальные националистические движения были на подъеме, а лидеры республик еще не уладили взаимоотношения с Центром, не обзавелись президентскими самолетами. Наконец, была допущена ошибка в тактике подготовки концептуального документа: обсуждение проекта документа с республиками носило ограниченный характер. И все же главное заключалось в амбициях тех федеральных политиков, которые претендовали на собственное авторство новой национальной политики. Практика оформления государственной политики в форме доктрин, концепций или программ общепризнанна. В отличие от законов доктринальные документы являются официальными ориентирами, а не обязательными предписаниями. Однако в ситуациях общественных трансформаций значимость такого рода ориентиров возрастает: концепция – это официальный трактат, нацеленный на перспективу и определяющий рамки и цели перемен, инициируемых властями. Если закон обязывает, концепция объясняет и рекомендует.
Работа над правительственным документом по вопросам национальной политики продолжалась в Миннаце России при министрах С. Шахрае и Н. Егорове и была успешно завершена при В. Михайлове, который смог довести дело до ее принятия на заседании Правительства РФ. Пожалуй, самая большая ирония в том, что принятый документ был результатом длительных согласований его текста с основными "потребителями" концепции. Только сравнительно небольшая группа, главным образом московских деятелей, продолжала баталию, вплоть до наушничанья о якобы "вредном" содержании документа. Это, кстати, задержало его подписание на два месяца.
В чем суть принятого документа, как следует его читать и использовать? В течение нескольких рабочих дней перед рассылкой проекта документа до заседания Правительства все было в полном смысле завалено предложениями и замечаниями от субъектов Федерации и от федеральных ведомств. Были учтены все основные замечания, в том числе и самые "неудобные" – от Татарстана, Башкирии, а также от МИДа и Минэкономики России. Из текста ушли назойливые упоминания о сохранении целостности государства и об определяющей роли русского народа, вписанные некоторыми напуганными авторами в первоначальный вариант.
В тексте не употребляется термин "нация", а объясняются понятия "народы", "национальности", "этнокультурные" или "национальные общности", используемые скорее как синонимы, нежели как иерархические доктринальные величины. Сделано это не для того, чтобы "упразднить нации", а с целью ввести документ в русло всей международно-правовой практики и доктринального языка.
Концепция вместе с тем не вводит категорию гражданской российской нации. Это было сделано в связи с необходимостью оставить некоторое доктринальное пространство для процесса гражданского строительства, который не мог быть легким. Более того, концепция делает уступку в пользу этнического понимания термина "народ". В концепции под понятием "народ" имеется в виду общность, члены которой разделяют общие элементы культуры, прежде всего язык, обладают чувством солидарности. Кстати, гражданское и этнокультурное значения понятия "народ" не противоречат друг другу.
Концепция более современно трактует понятие самоопределения как формы обеспечения права гражданских и этнокультурных общностей на выбор самостоятельных путей развития и форм политического управления. Самоопределение в рамках полиэтничных государств осуществляется в двух основных формах – территориальных образований и национально-культурной автономии. Поэтому существование республик в составе Российской Федерации признается важнейшей формой внутреннего территориального самоопределения. Дальнейшее развитие федерализма и совершенствование разнообразных и разностатусных взаимоотношений с федеральным Центром и другими субъектами Федерации определяются как одни из приоритетных задач государственной национальной политики.
В концепции не фиксируется право на самоопределение в виде отделения, но такое право отсутствует в Федеральной конституции и в конституциях республик (кроме Тувы и Татарстана, в конституциях которых этот вопрос обойден с помощью формулирования ассоциированного статуса). В настоящее время нет государств, где бы законодательство и доктрины предусматривали явочную сецессию (волевое одностороннее отделение); и России нет смысла повторять безответственную лексику советских конституций. Право на сецессию в международном праве не разработано и признается только в случае его осуществления на основе взаимного согласия, как это было в ситуации распада СССР. Не будь этого согласия, международное признание новых государств могло бы не последовать.
Второй важной формой самоопределения концепции подчеркивает экстерриториальную автономию. Ее субъектом могут быть любые народы и этнокультурные общины независимо от территории расселения. Это, прежде всего, право на отправление разнообразных запросов граждан, которые возникают на основе их этнокультурной принадлежности и самосознания. Концепция трактует национально-культурную автономию гораздо шире, чем ее фольклорно-этнографический вариант. Предусматривается (помимо образовательно-культурной деятельности любого уровня) право на особые формы политического представительства (пока в Ассамблее народов России как общественно-государственной палате) и законодательную инициативу. В чем-то эта форма самоопределения даже перспективнее и мощнее территориальной.
В концепции последовательно проводится принцип гражданского равноправия и равных прав народов. Во-первых, все народы России определяются как государствообразующие, хотя отмечается историческая роль русского народа и определяющее значение русского языка и культуры для населения всей страны. Именно через эту культурную систему граждане России независимо от этнической принадлежности способны в полной мере реализовать свои социальные возможности и политические права. Концепция тем самым не ориентируется на культурный и политический изоляционизм, как тормозящий фактор модернизации.
Во-вторых, концепция ставит ограничители для местных этнократий и нарушений прав человека на основе этнической дискриминации.
Наконец, концепция, чтобы избежать градации граждан на разно-статусные категории по этническому признаку, крайне ограничено использует понятие "меньшинства". Это не для того, чтобы обойти проблему мирового значения, зафиксированную в ряде международных деклараций. Международное понятие "меньшинства" – это все численно не доминирующие в государстве группы, то есть, строго говоря, к ним должны быть отнесены все нерусские народы. Для них международно-правовыми документами предусматриваются разнообразные права, но они никак не идут дальше культурно-образовательных и антидискриминационных. Едва ли резонно зачислять в категорию меньшинств чувашей, татар, якутов, осетин и другие народы, имеющие территориальную автономию и мощные культурные институты. А если оставить в этой категории только всех других (без "своей" государственности), то получается абсурд. Для коренных малочисленных народов (главным образом, народов Севера), которые проживают в особых экологических средах и сохраняют традиционное хозяйство, необходимы другие подходы. Концепция приводит их в соответствие с международными требованиями. В итоге среди претендентов на статус "меньшинства" остаются главным образом представители диаспор крупных народов (украинцы, армяне, азербайджанцы и другие), а также дисперсно-расселенные народы (евреи, греки, корейцы и другие), которые находятся далеко не в приниженном положении. А ведь именно в приниженном статусе и необходимости особой защиты заключается суть доктрины меньшинств. К тому же в стране сохраняется традиция негативного восприятия категории "нацмен", и не хотелось бы ее возрождать ради соответствия международному словарю.
От того, с каким исходным инструментарием работает экспертиза, зависит корректность последующих политических действий. Неадекватная научная доктрина, перейдя в сферу практики, может вызвать к жизни явления, называемые "ложной этничностью".
Итак, с 1996 г. в Российской Федерации существует официальная концепция государственной национальной политики. При всей важности обозначенных ею ориентиров наивно полагать, что реальный политический ориентир должен испытать жесткое ее "направляющее" воздействие. Остается один, довольно большой вопрос: чем должна быть достроена концепция?
Самое важное из всего комплекса межэтнических проблем – обеспечить предотвращение конфликтов, ибо они делают уже особенно бессмысленной, запаздывающей и в чем-то даже лицемерной разработку программных стратегий. К тому же прессинг открытого конфликта заставляет политиков не думать и действовать в категориях лет и десятилетий, а вести счет неделями, днями или даже часами, работая на ближайший результат. В этой ситуации о некоей общей идеологии и стратегии говорить вообще не приходится: Поэтому в нынешней ситуации не меньшее значение имеют стратегии среднего и низшего уровня, а также техника претворения в жизнь идеологических договоренностей или законов. Если последние провозглашают равенство всех граждан, а также равноправие народов в едином государстве, тогда встает один кардинальный для конкретной политики вопрос: есть ли смысл в ситуации, когда советское государство и без того десятилетиями насаждало и конструировало жесткие этнические границы и во многом строило на этом управление страной, включая как этнические репрессии, так и этнический фаворитизм, продолжать стратегию этнополитического партикуляризма и фиксирования социальных группировок данного типа в ущерб не менее важным усилиям по утверждению общегражданской лояльности, а значит, и общероссийской общности или нации?
Как известно, государства существуют не по причине писаных конституций, охраняемых границ и международного признания. Они есть тогда, когда наличествует не только представление об этом государстве, но и лояльность ему со стороны граждан. Точно так же известно, что общества различаются не степенью культурного многообразия, а тем, какое имеется значение этим различиям. Вопрос о регулировании межэтнических отношений в странах бывшего СССР не может рассматриваться вне важной цели формирования общероссийской, общеукраинской, общемолдавской или общеказахстанской идентичности. Именно по этой причине, будучи последовательным сторонником политики культурного многообразия и плюрализма, автор настоящей статьи высказывает определенные предпочтения в пользу более важного в данный момент интеграционистского подхода. Дело в том, что смертоносные конфликты сегодня возможны не только внутри полиэтничных обществ, но и между полиэтничными обществами-государствами. Да и внутренние конфликты в постсоветских государствах происходят не от напряженного состояния этносов, а от слабости и расколотости гражданских общностей.