К настоящему времени во всех странах, признанных демократическими, действует примерно одна и та же схема. Политическая партия или блок политических партий, получив необходимое большинство мест в парламенте, формируют правительство. В президентской республике работу правительства фактически направляет президент, обычно принадлежащий к партии/партиям, составляющим парламентское большинство. Кандидаты в состав правительства зачастую проверяются разными способами: от специальных слушаний с многочисленными вопросами в комиссиях законодательного органа до исчерпывающих сведений о доходах, компетенции, моральном облике и т. д. в средствах массовой информации. Законодательные органы рассматривают и утверждают не только годовой бюджет, смету государственных доходов и расходов, но и ставят окончательные точки при рассмотрении всех сколько-нибудь крупных проектов, требующих значительных инвестиций. Этими точками являются принимаемые законы, которыми, как правило, определяются и размеры инвестируемых средств.
Деятельность министров, государственных чиновников, особенно в том, что касается распоряжения бюджетными деньгами, находится под особо пристальным контролем законодателей, парламентариев, различных контрольных служб, а также того, что совершенно отсутствует в России, но в демократических странах играет колоссальную роль - гражданского общества. В действительно демократическом государстве те, кто получил доверие народа, стараются дорожить этим доверием.
Автору приходилось весной 1993 года три недели изучать демократический опыт небольшой европейской страны - Дании. Так, депутат датского парламента (фолькетинга) в своем рассказе называл себя "стеклянным человеком". В том смысле, что его избиратели знают о нем все. Избирателям известно, когда их депутат последний раз поменял машину и сколько крон ему это стоило. Избиратели знают о том, как учится сын депутата в самой что ни на есть обычной школе. Им интересно и то, на какую сумму обычно покупает товары жена депутата в местных магазинах. Оказалось, что при переходе на депутатскую работу данный конкретный человек потерял примерно треть в своих доходах. Он объяснял, что раз ему партия доверила быть парламентарием, то отказаться он не смог. В качестве председателя бюджетного комитета фолькетинга наш собеседник мог бы хоть ежедневно бывать на представлениях Датского королевского балета, но предпочитал это делать только по официальному приглашению. Оказалось, что у датского депутата может быть всего лишь один помощник… но на двоих с таким же коллегой. Весной 1993 года у российских депутатов число помощников исчислялось десятками и даже сотнями.
В развитых демократических странах председатель правительства обычно еженедельно приходит на заседание парламента и напрямую отвечает на все вопросы депутатов. Ответы на вопросы на следующий день знает вся страна. Даже нелюбопытное до демократии российское телевидение время от времени показывало очередного английского премьер-министра, который, как Спартак в последнем бою, отбивается от наседающих депутатов палаты общин. Скамьи без каких-либо перегородок в зале палаты общин как бы окружают подиум, на котором, как уж на сковородке, еженедельно "крутится" премьер-министр.
Автору довелось посещать датский парламент, когда там был день вопросов и ответов. Из 149 депутатов в этот день (среда) на местах были всего 10 человек. Но все правительство вместе с премьер-министром (24 человека) было в сборе в своем углу. На наше возмущение (после выхода из зала заседаний) нам объяснили, что по регламенту в день вопросов и ответов правительства в зале может находиться спикер и один депутат. Но министры все равно должны присутствовать!
В большинстве действительно демократических стран у парламентов есть право запроса и право расследования. Современные информационные технологии предоставляют исчерпывающую информацию любому гражданину развитого демократического государства о любом избираемом государственном деятеле и об абсолютном большинстве государственных чиновников.
А как в России? К сожалению, ни о каком "разделении властей", "системе сдержек и противовесов", "подчинении исполнительной власти законодательной" говорить не приходится. До 1917 года назначал правительство и председателя лично император. Без какого бы то ни было участия Государственной думы и, кстати, без учета мнения председателя правительства тоже. На требования Государственной думы об "ответственном министерстве", о правительстве, которое формируется Думой и перед ней отчитывается, царь отвечал неизменным отказом.
Многие считали, что в последние годы правления Романовых правительство формировал Распутин.
В постсоветской России, в правление Ельцина, Путина и Медведева мало что изменилось. По действующей Конституции РФ президент предлагает кандидатуру в председатели правительства Государственной думе. При троекратном отклонении кандидатуры Государственной думой, которую, между прочим, на основе всеобщего избирательного права выбирает весь российский народ, президент РФ может распустить несговорчивую Думу своим единоличным решением. Кандидатуры министров президенту представляет утвержденный Думой председатель правительства РФ. Никто и никак этим назначениям воспрепятствовать не может.
Никаких процедур общественной оценки кандидатур в министры в современной России не предусмотрено. В отечественной истории был непродолжительный период (с осени 1989 по весну 1991 года), когда кандидаты в министры должны были выступать со своими программами и отвечать на вопросы народных депутатов в Верховном Совете СССР и Верховном Совете РСФСР. Но деятельность ни одного министра в составе правительства РФ в постсоветский период (с 1992 года и по настоящее время) не подвергалась анализу и оценке в законодательном органе страны. В то же время в постсоветской России сохранилась вполне советская номенклатурная традиция не выгонять взашей высокопоставленных бонз, а устраивать их на новые тепленькие местечки. При Брежневе это называлось "заботой о кадрах". В худшем случае проштрафившуюся номенклатурную "шишку" могли в порядке наказания поставить ректором какого-нибудь вуза. В постсоветской России "забота о кадрах" стала еще нежнее. В. С. Черномырдин стал послом на Украине. Его сменщик С. В. Кириенко стал руководить Росатомом. Про Чубайса нечего и говорить.
С советских времен наши руководители привыкли служить только вышестоящему начальству. Главным номенклатурным навыком было, по остроумному выражению В. Шендеровича, умение "вылизать у вышестоящего начальника одно место, аж до гланд". Любые попытки всех остальных сограждан что-то контролировать или задавать какие-то неудобные вопросы встречались "в штыки", с хамским начальственным высокомерием. Так, в бытностьВ. С. Черномырдина председателем правительства он жаловался, что ему "выкручивают руки", требуют прийти в Государственную думу с отчетом, "работать не дают". А своей "работой" В. С. Черномырдин страну вплотную подвел к дефолту. Кстати, на заседания комиссии, созданной Советом федерации по поводу причин, характера и результатов дефолта, все основные "герои" этой антинародной акции не соизволили явиться. А зачем напрягаться и нервничать? Закона-то на сей счет нет никакого. Бюрократия никому и ни в чем отчитываться не должна. Взятки - гладки!
Однако "не все так мрачно". Председатель правительства РФ В. В. Путин 6 апреля 2009 года впервые выступил с отчетом о деятельности правительства на заседании Государственной думы, а 20 апреля 2010 года состоялся второй такой доклад. Первый раз премьер отвечал только на те вопросы, которые были заданы заблаговременно, за две недели до выступления. Во второй раз было предусмотрено по три вопроса от фракции прямо в зале заседания. По предложению Д. А. Медведева с такими же докладами должны выступать руководители субъектов Федерации, и первые доклады уже состоялись. Ура, товарищи!
Следует подчеркнуть, что в выступлениях В. В. Путина в бытность президентом, а также в выступлениях президента Д. А. Медведева тема демократии в России постоянно присутствует. Признаются имеющиеся проблемы. В числе аспектов политической жизни, которые подвергаются общественной критике, в своем выступлении 12 ноября 2009 года Медведев назвал "проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития".
К сожалению, среди новаций, выдвинутых и частично реализованных в первые два года президентства Д. А. Медведева, оказалось немало мер, нацеленных на элементарное "раскручивание" гаек, основательно закрученных в правление его предшественника на высшем государственном посту. В одном известном анекдоте крестьянин, находившийся в бедственном положении, обратился за помощью к священнику. Тот посоветовал ему переселить из скотного двора в дом под общую крышу корову, овец и т. д. Когда крестьянин пришел в полное отчаяние, батюшка посоветовал ему всю живность из дома убрать. И благодарный крестьянин перестал жаловаться на свое бедственное положение.
В российской политической жизни партия "Единая Россия", воспользовавшись полученным парламентским большинством, в 2002–2006 годах ввела в избирательное законодательство целый ряд жестких мер, направленных на укрепление собственной монополии в политической жизни. Барьер для попадания в Государственную думу был повышен с 5 до 7 %, что исключило из состава Думы "Яблоко" и "Союз правых сил". Президент Медведев выступил с предложением вернуться к пятипроцентному барьеру. Президент предложил отказаться от сбора подписей, как метода допуска партии к выборам.
Несмотря на принципиальную важность самого факта появления президентских инициатив, направленных на развитие демократии в стране, все они при ближайшем рассмотрении представляли и представляют собой (возможно, подход изменится) лишь паллиативные меры демонстрационного характера, неспособные существенно повлиять на функционирование политической системы.
Есть ли в мерах, уже предложенных, реализуемых и, по идее, призванных обеспечить политическую составляющую заявленной модернизации страны, что-то такое, что вызывает у чересчур придирчивого автора положительные эмоции? Да, безусловно, после явного "похолодания" в политической сфере в годы второго президентского срока В. В. Путина с приходом Д. А. Медведева наметилась некоторая "оттепель".
Президент предложил во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Президент обратил внимание на то, что механизмы реализаций таких гарантий должны учитывать особенности медиарынка каждого региона, местную социальную и культурную специфику.
Реализация данной новации имеет огромное перспективное значение для российской демократии. Ни для кого не секрет, что в большинстве регионов местное телевидение и подавляющая часть остальных медиаструктур абсолютно контролируется местными властями - президентами республик, губернаторами, мэрами и т. д. Автору довелось когда-то в период перестройки, в 1989–1991 годах, опубликовать в различных печатных изданиях несколько десятков статей, которые никакой цензуре не подвергались. В постсоветский период удалось опубликовать еще несколько статей. Затем в двух изданиях автору было сказано примерно следующее: "Мы вас, Владимир Валентинович, очень уважаем. И статья у вас очень интересная. Но она слишком острая. В таком виде мы ее опубликовать не можем. Вы ведь знаете, на чьи деньги мы издаемся и кто является нашим учредителем". Желание писать статьи в газеты у автора исчезло. Возможно, навсегда. Применительно к местным изданиям стоит помнить об их жесткой финансовой зависимости от местных властей, о наличии множества рычагов воздействия на те издания, которые пытаются быть независимыми. Дело подчас доходит до убийства наиболее принципиальных и бесстрашных журналистов. Это вам не КПСС, которая в период перестройки позволяла на бюджетные деньги советского государства вести пропаганду против себя самой и советского государства в государственных средствах массовой информации всех уровней.
В период парламентских выборов 2007 года возможности для предвыборных выступлений представителей от различных политических партий были уравнены, хотя и поставлены в определенные рамки. Но именно на предвыборный период оказались намеченными многие события, в центре которых находились либо действовавший президент и лидер партии "Единая Россия" В. В. Путин, либо главный претендент на пост президента первый вице-премьер Д. А. Медведев. В действительно демократических странах первые лица обычно в предвыборный период берут официальный отпуск и не стараются, пользуясь своим служебным положением, мелькать на экранах телевизоров. В действительно демократических странах официальное право обычно идет под руку с неофициальной этикой, что самым благотворным образом сказывается на мировосприятии избирателей.
Президент Д. А. Медведев предложил распространить опыт Государственной думы, наиболее важные заседания которой транслируются в сети Интернет в режиме реального времени, на законодательные собрания тех субъектов Федерации, где это еще не сделано. Он предложил самой Государственной думе организовать трансляции всех без исключения открытых пленарных заседаний, а также включить в эту работу Совет федерации и, возможно, Конституционный суд.
Значимость этого предложения также трудно переоценить. Правда, стоит вспомнить, что стенограммы заседаний дореволюционных Государственных дум в России на следующий день в полном варианте публиковались в печатных изданиях. Оппозиционные политические партии использовали данное обстоятельство. Выступления депутатов Государственной думы, содержавшие, как правило, острую, но аккуратную (поскольку могли лишить слова и вывести из зала заседаний) критику, становились известны всем интересующимся. Известно было и то, за что именно по наиболее важным вопросам проголосовали те или иные депутаты. Не все помнят и то, что в мае-июне 1989 года заседания I Всесоюзного съезда народных депутатов, ныне ушедшего в историю, транслировались в прямом радио-и телеэфире. Гласными были и заседания Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР в 1989–1991 годах. Конечно, подобная открытость использовалась, прежде всего, лидерами антикоммунистической и антисоветской оппозиции, а также теми людьми, которые хотели получить свою "минуту славы" и впоследствии тешить свое самолюбие. Иных уж нет, а те далече! Но не подлежит никакому сомнению, что эта практика, когда работа законодательных органов государства, политических партий была максимально открытой и действительно прозрачной, в огромной степени способствовала развитию политического сознания населения Советского Союза.
Работа законодателей во всех действительно демократических странах вызывает законный интерес у граждан этих стран. Весной 1993 года автору довелось побывать на заседании датского фолькетинга. Прямо во время заседания группа, в которую входил автор, прошла на второй ярус в зале заседаний парламента, предназначенный для гостей. Само заседание происходило как бы в партере. Второй ярус, напротив гостевого, предназначался для посещения парламента королевой Маргарет II, которая бывает в парламенте обязательно в конце года на подведении итогов работы фолькетинга. Центральная ложа второго яруса датского фолькетинга предназначалась для любых датских граждан, желающих посетить заседание своего законодательного органа. На настойчивые вопросы автора о каких-то скандалах, имевших место в столь почтенных стенах (бросание яйцами в депутатов, выкрики с места в адрес народных избранников и т. д.), сотрудник фолькетинга рассказал забавную историю. Две девушки, оказавшись в ложе, предназначенной для датских граждан и расположенной прямо напротив спикера, ведшего заседания, вдруг внезапно разделись догола. Сотрудники охраны аккуратно вывели эпатажных девушек из помещения и выяснили, что они разделись "на спор". И спор выиграли.
Довелось автору быть и в зале заседаний палаты представителей Конгресса США в феврале 1999 года. Из ложи для гостей и граждан США можно было хорошо осмотреть место, где решались и решаются многие вопросы мировой политики. Любой американец может увидеть все заседания палаты представителей или американского сената в прямом эфире. В отличие от российских депутатов, которых в зале заседаний Государственной думы телеоператоры ищут слегка задремавших или поглаживающих блестящие лысины, американские конгрессмены на своем рабочем месте чувствуют себя достаточно защищенными. Телевизионные камеры в этом помещении установлены на постоянной основе и показывают только тех, кто непосредственно участвует в законодательном процессе: выступает с сообщением с трибуны, берет слово для вопроса, дополнения и т. д. Кстати, в США нам, группе преподавателей российских вузов, удалось побывать в головном офисе кабельной телевизионной компании Си-Спэн. Особенность работы этой компании заключалась в том, что телевизионные камеры компании показывали то или иное событие - пресс-конференцию, заседание какого-то комитета, встречу лидеров стран и т. д. - от начала и до конца без каких бы то ни было комментариев. Это может показаться очень скучным. Но большей объективности и демократичности, чем данный способ передачи информации, придумать трудно. От комментариев некоторых телеведущих тошнит настолько, что их не видишь по нескольку лет и не испытываешь никакого желания услышать очередную самонадеянную и пустопорожнюю отсебятину.
В то же время рисовать идиллическую картину западной демократии знающий человек никогда не будет. Дело в том, что абсолютное большинство вопросов предварительно обсуждается парламентариями в комитетах и комиссиях, куда входит каждый из них. Многие вопросы обсуждаются в телефонных разговорах, но о "телефонной демократии", подобно нашему отечественному "телефонному" или "позвоночному праву", автору слышать не приходилось.
Огромную роль в демократических государствах, в их законодательных органах играет лоббизм. Лоббизм (англ. lobbyism, от англ. lobby - кулуары) - это давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого - добиться принятия или отклонения законопроекта.
В западных странах лоббисты действуют в соответствии с отработанным законодательством.
В феврале 1999 года автору довелось увидеть вживую кулуары (или лобби) в здании Капитолия штата Айова. Столицей штата является небольшой городок Де-Мойн, который в 1959 году посещал Н. С. Хрущев. Похоже, что все "капитолии" в столицах американских штатов "срисованы" с Капитолия в столице США Вашингтоне. Местные патриоты не преминут подчеркнуть, что их "капитолий" красивее, чем в Вашингтоне. Но в каждом "капитолии" центральной частью сооружения является ротонда, внутри которой образуется довольно обширное пространство. На огромном столе внутри ротонды в Капитолии штата Айова в день нашего посещения лежало огромное число кейсов, баулов, рюкзаков и т. д. Все вешалки были заняты верхней одеждой лоббистов, которых было никак не меньше 50 человек. С некоторыми из лоббистов нас познакомили, и они рассказали, с чем пришли в законодательный орган своего штата.