Высказался президент и по вопросам нелегальной миграции - он посоветовал правоохранительным органам жестче перекрывать ее каналы и без промедления пресекать попытки межнациональной розни. Пресекать жестко, у преступников нет национальности. Если речь идет о межнациональных конфликтах, чиновники независимо от ранга должны внимательно смотреть, с кем садятся за один стол и кому протягивают руку: "Люди, облеченные властью, не имеют права вставать на сторону одной из сторон в каком бы то ни было межнациональном конфликте. Власть должна быть объективна и справедлива. И это не вопрос популярности, не вопрос эмоций. Мы с вами должны помнить, что последствия такого популизма могут быть катастрофичны".
Говоря об опыте межнациональных отношений советского государства, Дмитрий Медведев осторожно отнесся к его повторению: "Советский Союз был государством, построенным на идеологии, и очень жестким государством. Россия - другая". И хотя понятие "россиянин" в современных условиях все еще проблематично, эта идея не безнадежна: "Она абсолютно продуктивна, и ее не нужно стесняться". Правда, для ее воплощения нужны десятилетия работы самого общества, директивой ничего не добьешься. Президент поручил правительству "оценить качество программ и методик гражданского воспитания для школьников и студентов и внести предложения по их корректировке. Все народы должны учиться жить вместе. Это трудно, но в нашей стране к этому не привыкать. Наша страна действительно по-настоящему многонациональная".
В ходе обсуждения вопроса ужесточения миграции глава государства высказал мнение, что оно неприемлемо: "Мы не можем принимать решения о том, чтобы, скажем, представители одного этноса компактно проживали в одном месте, а представители другого - в другом. Сознательно заниматься формированием наших российских Чайна-таунов мы не будем".
Отверг президент и идею создания в регионах специального органа, ведающего межнациональной политикой. Говоря о беспорядках в Москве в середине декабря, глава государства отметил: "Можно задавать вопросы о том, где были соответствующие структуры Федерации, муниципалитетов, где было Министерство внутренних дел, Минрегионразвития, Минздравсоцразвития, Министерство образования и науки, Министерство спорта и туризма, Министерство обороны? На самом деле я перечислил не всех, кто отвечает за миграционную и демографическую политику, за межнациональные отношения, за патриотическое и гражданское воспитание, за работу с молодежью и обеспечение общественного порядка". В России много структур, занимающихся этими вопросами. "После возникновения тех или иных проблем всегда возникает предложение создать новую структуру, еще одно министерство, скажем так, очередной Миннац. Я напомню, что деятельность подобных органов в прежних ситуациях, в прежней жизни никогда чем-то выдающимся не отличалась. Они никогда не были особо эффективны".
20 января 2011 года Президент России обсудил наиболее важные аспекты жизни страны, в том числе межнациональные отношения, с членами Общественной палаты РФ. Дмитрий Медведев определил эту проблему не просто как крайне сложную и исключительно важную для поддержания гражданского мира и межконфессионального согласия, но и как обязательное условие сохранения Российской Федерации в том виде, в котором она сегодня существует. Необходимо предпринять очень серьезные меры для предотвращения распространения этнического экстремизма, основанного на лжи, на искажении культурных традиций, зачастую на передергивании истории, сказал президент. Он призвал беречь и продвигать подлинные, а не мнимые ценности всех народов России, в том числе и культуру русского народа тоже, "потому что эта культура всегда была системообразующей в нашем государстве".
Участники встречи обменялись мнениями о том, какой позитивный вклад в эти процессы могло бы внести гражданское общество.
Существует прямая связь между борьбой с коррупцией и национальной политикой, поскольку межнациональных конфликтов в реальности не существует, как и межэтнических. Все упирается в экономические конфликты, связанные с Москвой и крупными городами, дележом самыми разными теневыми структурами разных зон экономического влияния. Решение межнациональных вопросов лежит прежде всего в установлении единого гражданского поля. Когда закон будет одинаков для дагестанца, москвича, жителя Новосибирска, Улан-Удэ, то межнациональная проблематика сама по себе отойдет на второй план. Необходимо создание единого правового поля, где все равны перед законом, несут одинаковую судебную ответственность.
Речь в данном случае идет о единой гражданской идентичности. Но она не имеет ничего общего с так называемой мультикультурностью. Разнообразие культурных традиций - богатство, которое не должно размываться массовой культурой и лежать под спудом. Оно должно быть доступно для всех. Существенный недостаток России состоит в том, что такая доступность в настоящее время отсутствует - нет публичного пространства для его демонстрации. Отчасти решить эту проблему поможет новый проект: этнорадио на радио FM. В эфир вернется музыка народов России и бывших союзных республик.
Современное российское общество нуждается в развитии культуры терпимости, считает председатель Комиссии по межнациональным отношениям Николай Сванидзе. Он отметил, что кавказофобия, мигрантофобия и в целом ксенофобия в стране нарастают. Причины этих процессов кроются в социальных проблемах, отсутствии жизненных перспектив у молодежи. Кричащие социальные противоречия порождают агрессивные комплексы в молодежной среде. Ей не хватает жизненных моделей в качестве примера. Молодые люди с окраин, из спальных районов видят жизнь с изнанки, которая гораздо обширнее, чем лицевая сторона. Это социальная несправедливость, пьянство, драки и мат с пеленок, воровство. Это милиция, которая бывает хуже бандитов, суд, в который простому человеку лучше не попадать, всепоглощающая коррупция, которая на бытовом уровне часто воспринимается как благо, потому что по-другому и вопросов-то не решить. Молодежь вырастает с ощущением, что единственное средство решения всех проблем - это кулак, а единственная идентификация - этническая.
Главный рецепт против этого зла - включение социальных лифтов, фундаментальная победа над коррупцией и утверждение веры в суд. Но это долгосрочная и стратегическая цель. Если говорить о целях более краткосрочных, то прежде всего это очень жесткое пресечение любых попыток использовать национальную ксенофобию в политических интересах, от кого бы они ни исходили - от оппозиции, от представителей власти, от парламентских партий. Это дьявол, с которым нельзя заигрывать. Необходимо решительно изменить риторику, уйти от эксплуатации культа силы, считает Н. Сванидзе. Необходима пропаганда уважительности, корректности, интеллигентности как безусловной поведенческой модели во всех сферах - от национальной до бытовой. И на всех уровнях. Речь идет, по сути, об изменении общественной атмосферы: "Мы должны воспитывать не закомплексованных, слабых и агрессивных людей, а уверенных в себе, сильных и доброжелательных".
В этом плане пугает идея ввести специальные уроки патриотизма за счет общеобразовательных, и прежде всего гуманитарных, дисциплин. Патриотизм - это всегда часть и проявление общей культуры человека. А настоящим патриотом может быть только человек просвещенный. Нельзя заставить человека любить свою страну за оценку в четверти и говорить: "Сидоров, ты сегодня на "тройку" любил страну, а вот ты, Иванов, сегодня на "отлично", молодец!"
Члены Общественной палаты кинорежиссер Карен Шахназаров и протоиерей Всеволод Чаплин считают, что сейчас для решения межнациональных проблем очень важно возродить значение во всем обществе русского языка и культуры. "Русская культура - единственное, что может спасти нашу страну. У меня ощущение, что, например, гастроли театра Ленком в Махачкале сделают гораздо больше, чем все политические заявления", - сказал К. Шахназаров. При этом он выразил сожаление, что сейчас русскому языку уделяют все меньше внимания. Он также высказал мнение о необходимости возрождения детского кинематографа в России.
Протоиерей Всеволод Чаплин отметил, что "нужны конкретные меры поддержки русского языка - недопустимо сокращение часов его преподавания в школах". Вместе с тем он высказался и за то, что необходимо уделять внимание развитию культуры каждой нации, которая проживает в России. "Каждый живущий в России народ нуждается во внимании государства и всего общества, особенно малочисленные народы. Не нужно стесняться быть русскими, православными. Также не нужно стесняться быть мусульманами, татарами, дагестанцами. Все попытки создать унифицированного человека провалились", - подчеркнул отец Всеволод. Кроме того, по его мнению, очень важно перед всеми людьми нашего Отечества поставить великие цели. "Причем цель может быть самая смелая. Почему бы, например, не поставить перед молодыми умами цель сделать Сибирь и Дальний Восток независимыми центрами электронного мира", - сказал отец Всеволод.
Часть III
ФМС: ДВАДЦАТЬ ЛЕТ СПУСТЯ
"НЕЛЕГАЛЬНАЯ МИГРАЦИЯ ВЫГОДНА"
Как Федеральная миграционная служба становилась основным федеральным органом исполнительной власти, "шаг за шагом реализующим государственную политику в сфере миграции"?
Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 "О Федеральной миграционной службе России" на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ образована Федеральная миграционная служба (ФМС России). Ее первым руководителем стала Т.М. Регент.
Во второй половине 1992 г. из Министерства труда и занятости РФ в Федеральную миграционную службу передается Управление по делам трудящихся-мигрантов, а также создаются Управление внешней миграции и Управление иммиграционного контроля. Постановлением Правительства РФ заместителем руководителя ФМС России, курирующим эти направления, был назначен В.А. Волох.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ФМС России упразднена, а ее функции переданы в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ, образованное на базе Министерства по делам Федерации и национальностей РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ упразднено и его функции в части реализации миграционной политики переданы в Министерство внутренних дел РФ.
Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" установлено, что Министерство внутренних дел РФ наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской Федерации, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. В центральном аппарате образована ФМС МВД России.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана новая структура федеральных органов исполнительной власти, включающая наряду с федеральными министерствами - федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.
В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248) МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы.
Итак, в 2012 году ФМС России исполняется 20 лет. Председатель Общественного совета при ФМС Владимир Волох, стоявший у ее истоков, рассказал о ее "становлении".
- Владимир Александрович, известно, что в советские времена объемы переселений у нас составляли 70–100 тыс. человек в год, люди ехали главным образом с западных и азиатских окраин СССР в Сибирь и на Дальний Восток. В постперестроечные годы страна неожиданно столкнулась не с организованными, а весьма хаотичными масштабными перемещениями людей. Как власти с этим справлялись?
- Когда нас захлестнул поток массовой, прежде всего вынужденной миграции, нужно было срочно сформировать институциональную систему управления миграционными процессами, разработать и принять необходимые нормативные правовые акты и миграционные программы, найти финансовые средства. Во второй половине 1990-х годов вперед вышли реализация законодательно закрепленных мер, совершенствование деятельности всех органов миграционной службы, расширение международного сотрудничества. В начале 2000-х произошла смена приоритетов, акцент был сделан на жесткое регулирование миграционных потоков. С приходом директором ФМС России Константина Олеговича Ромодановского начался принципиально новый этап в миграционной политике. Были сформированы "либеральные" подходы, направленные на расширение возможностей легальной иммиграции с учетом социально-экономического развития России. Они и сегодня являются определяющими в российской миграционной политике. Причем движение в этом направлении активно продолжается.
- Вы свидетель и непосредственный участник рождения современной Федеральной миграционной службы. Расскажите об этом.
- В декабре 1990 года Правительство РФ, учитывая бурный рост вынужденной миграции, приняло оперативное решение создать в составе Министерства труда РСФСР Республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев. В январе 1992 года возник Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ. Через полгода на его базе была образована Федеральная миграционная служба со штатной численностью 258 человек. На Службу возложили разработку федеральных и межрегиональных программ и обеспечение их реализации, распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием, организацию контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране, международным сотрудничеством по вопросам миграции. Но центральное место занимала, конечно, забота о беженцах и вынужденных переселенцах: организация приема и временного размещения, оказание помощи и содействия в обустройстве, защита прав мигрантов, признание правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России, а также реализация мер в области трудовой миграции.
Параллельно шло налаживание миграционной работы на местах, особенно в регионах наибольшего притока вынужденных мигрантов. В субъектах Российской Федерации появились территориальные органы ФМС России вертикального подчинения, в 32 субъектах - центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры временного размещения иностранцев, пункты первичного приема, посты иммиграционного контроля, базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебно-методический центр.
Можно констатировать, что к середине 1990-х годов ФМС России состоялась как орган с четкими функциями, целями и задачами, с взаимодействием с другими федеральными органами исполнительной власти, с подведомственными территориальными органами.
- Но, несмотря на это, в 2001 году Службу "прикрыли". Почему так случилось?
- Уязвимым звеном ФМС России было отсутствие конструктивного сотрудничества с представителями "третьего сектора" - мигрантских и правозащитных организаций. Недовольство представителей НПО и сыграло, на мой взгляд, роковую роль. В конце 1998 года Госдума приняла постановление, в котором отмечалась неудовлетворительная работа ФМС России по нормализации миграционной ситуации в стране, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных переселенцев. С начала 1999 года берет отсчет длинная череда реорганизаций. Меняются руководители, Службу лихорадит, спокойный ход работы нарушен. Наконец, в 2000 году в соответствии с указом Президента РФ ФМС России была упразднена, а ее функции переданы в Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ, образованное на базе Министерства по делам Федерации и национальностей РФ. А уже на следующий год Минфедерации России само было упразднено, и его функции в части реализации миграционной политики переданы в Министерство внутренних дел РФ. Только в составе МВД России ФМС тоже просуществовала недолго - в 2004 году президентским указом она была преобразована в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, миграционная служба из-за реорганизационной чехарды долгое время практически пребывала в параличе.
Обновленной ФМС России поручили оказание госуслуг в сфере миграции и передали в ее непосредственное подчинение паспортно-визовые отделения, оформляющие регистрацию и визы. В то же время вопросы выработки государственной миграционной политики остались в компетенции МВД России. В 2007 году полномочия ФМС России, опять же по указу Президента РФ, существенно расширились. К ее прежним функциям добавили координацию деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции, ей предоставили право выступать с законодательной инициативой, она получила возможность самостоятельно вносить в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета, касающиеся финансирования ведомства, создавать миграционные базы, определять сроки и механизмы управления миграционными потоками, подписывать приказы, минуя МВД России.
- И каковы дальнейшие перспективы?