В. Путин несет прямую ответственность за то, что при его правлении так и не было создано развитых надежных механизмов государственного и общественного контроля за деятельностью лиц, находящихся во власти. А внесенный им законопроект о парламентском расследовании, одобренный послушным ему большинством в Федеральном Собрании, практически похоронил последние возможности депутатского контроля за чиновниками во власти. Достаточно отметить, что саму процедуру возбуждения парламентского расследования всегда можно утопить в различных согласованиях между Госдумой и Советом Федерации.
//__ * * * __//
Как утверждают эксперты, на подкуп чиновников ежегодно используется сумма, равная примерно 1/3 расходной части федерального бюджета, львиная доля в ней принадлежит "теневой экономике", которая дает почти 40 % валового внутреннего продукта страны. Оборот этих денег фактически не контролируется и не отслеживается государством. В сфере "теневой экономики" отмываются и грязные доходы, используемые в последующем на взятки.
Принятый пять лет назад Федеральный закон о противодействии в легализации преступных доходов оказался неэффективным, повязал по рукам и ногам правоохранительные органы в противостоянии этому злу. И не случайно. Законопроект был подготовлен бывшим депутатом Госдумы А. Шохиным в соавторстве с банковскими работниками. Госдумой был проигнорирован мой альтернативный законопроект о "противодействии в легализации незаконно нажитого". Одно из главных расхождений в проектах: в шохинском - "преступные доходы", в моем - "незаконные". По шохинскому варианту: нельзя препятствовать отмыванию до тех пор, пока не будет установлена преступность деяния, пока не будет приговора. На это уходят годы. Конечно, от имущества и денег ничего не остается.
Шохин полностью вывел из-под ответственности банки, отмывающие деньги, ибо наше законодательство не предусматривает уголовного наказания в отношении юридических лиц. Мой законопроект предлагал противостоять отмыванию любых грязных доходов, полученных незаконно, в том числе и преступным путем, любыми физическими и юридическими лицами. Надо в срочном порядке внести существенные изменения в действующий закон или отменить его, приняв новый, с иной концепцией противодействия отмыванию незаконно полученных доходов.
Следует заметить, что подобные вопросы занимают многих людей. О коррупции и мерах по ее обузданию сегодня говорят почти все, и даже сами жулики, казнокрады и мздоимцы, но со своих позиций, со своими оценками и интересами. Смею утверждать, что масштабы российской коррупции таковы, что она реально стала национальным бедствием, в отношении ее необходимо принимать жесткие и радикальные меры.
Однако замечу, что в России больше говорят и совершенно мало делают для пресечения этого зла. Видимо, тоже не случайно. Если бы соединить всю человеческую энергию, потребляемую на разговоры, заявления, диспуты и т. д. и направить ее на конкретную борьбу с коррупцией, то от нее мало бы что осталось. Не хочу быть голословным.
Сошлюсь на факты.
11 мая 2006 года Президент России, в то время В. Путин, обратился с очередным посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации. С одной стороны, по утверждениям Путина, успешно реализуются национальные проекты, с другой - низкий уровень доверия граждан к государственной власти, погрязшей в коррупции, и к крупному бизнесу, которые не оправдали надежд, возникших у миллионов людей в начале 1990_х годов. Такая оценка, в первую очередь, связана с тем, что представители власти и бизнеса, как выразился президент, "пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет большинства граждан".
Казалось, власти и бизнесу вынесен суровый приговор, за которым должны последовать не мнимые, а реальные жесткие меры, в том числе и по определенному изменению государственного устройства, форм собственности и присвоению произведенного национального продукта. Но нет, ничего подобного не последовало, все осталось в прежнем состоянии.
Между тем, коррупция получила наибольший размах за последние 10 лет. В этот период были подобраны и расставлены министры, руководители иных федеральных ведомств и департаментов, определен губернаторский корпус, сформированы суды различных уровней, высшее руководство прокуратуры, следственных подразделений, то есть те люди, при власти и во власти которых и произошел расцвет коррупции. Одни стали откровенными предателями государственных интересов, другие не смогли этому воспрепятствовать.
Это огромная чиновничья инертная масса, которой невозможно или весьма трудно задать новое направление в движении. Она-το фактически и стала завалом на пути обнародованных президентом предложений.
Власть, во многом отказываясь выполнять свои прямые обязанности, резко стала деградировать. Рубль для определенной категории людей оказался не заработанным, а присвоенным, и это развращение достигло невиданных доселе масштабов. В России произошла утрата многих нравственных ценностей и устоев.
Мы пока констатируем, что большинство людей с осуждением относятся, например, к взяточничеству. Это хорошо. Плохо другое - опять-таки большинство в обществе считают взятку самым эффективным способом решения вопросов, возникающих у людей во всех сферах жизни. В стране нет и, думаю, долго не будет обстановки всеобщей нетерпимости к мздоимству. В этом во многом виновато государство, которое нередко само провоцирует чиновников на поборы. Давайте вспомним еще недавние времена, когда месяцами не выплачивалась зарплата сотрудникам милиции, учителям, врачам, аппаратным работникам. Нельзя забывать и о тех мизерных окладах, которые являются просто унизительными.
Необходим комплекс мер по государственному и общественному контролю за поведением чиновника. К сожалению, этот механизм пока не выработан. Я достаточно критически отношусь к национальному плану противодействия коррупции, обнародованному летом 2008 года. Он больше по форме напоминает мне ведомственный план Генпрокуратуры, МВД или Минюста РФ. К тому же в нем отсутствует основная концепция - неукоснительное соблюдение законов всеми, от рядового гражданина до президента страны. А без этого план - не план, а механический, схоластический набор мер. К тому же он пронизан идеей, что коррупция якобы находится где-то в низах и именно там надо с ней бороться, но не в верхах.
Это совершенно неверный взгляд, и я уверен, что со мной согласятся многие. Смею утверждать, что власть, коррумпированная снизу доверху, сама с собой бороться не будет.
//__ * * * __//
Теперь о российских законах, направленных на усиление противодействия коррупции. Традиционно мы начинаем говорить о Конституции Российской Федерации, потом приводим законы, регулирующие порядок прохождения государственной службы, о судоустройстве, прокурорском надзоре, называем уголовный и административный кодексы, иные законодательные акты, ведомственные нормативные документы и многое другое. А теперь у нас есть специальное законодательство по противодействию коррупции. Законодательных, нормативно-правовых актов тьма, а коррупция как процветала, так и продолжает процветать.
Почему? Ответ на поверхности. Во-первых, как уже отмечалось, продажный чиновник никогда не обеспечит неукоснительного исполнения законов. Во-вторых, по злому умыслу тех же чиновников из президентских, правительственных структур, некоторых народных избранников многие российские законы несовершенны. Они - полумеры и даже хуже того в предупреждении беловоротничковой служебной преступности.
Из этого следует один очень важный вывод - без великой кадровой революции невозможно нанести ощутимый удар по коррупции.
Обратимся к Основному закону страны. Его отдельные конструкции, на мой взгляд, носят незавершенный характер, а сам закон, ориентированный в своей сути на демонтаж прежней системы, так и не стал надежной базой для развития истинного народовластия.
Совет Федерации систематически потрясают коррупционные скандалы. Не в последнюю очередь и потому, что он формируется не путем прямых тайных выборов всем населением страны. В нем находятся представители руководителей исполнительной власти субъектов Федерации и "посланцы" законодателей тех же регионов. Их выдвижение в Совет Федерации фактически происходит кулуарно, зачастую по подсказке из Кремля, а побудительными мотивами назначения нередко становятся корыстные интересы отдельных должностных лиц. Вот почему представителями республик, краев, областей в Совете Федерации нередко становятся люди, ранее не имевшие никакого отношения к региону.
И еще один серьезный конституционный изъян - концентрация огромной власти в руках президента, власти, переходящей в абсолютизм. Этим, несомненно, злоупотребляют люди из его окружения.
Процедура отрешения президента от занимаемой должности за неблаговидные поступки, предусмотренная ст. 93 Конституции РФ, является громоздкой и фактически нереализуемой. Отсюда проистекают бесконтрольность и вседозволенность. А где есть безответственность, безнаказанность, там и разложение власти.
Конституция не содержит положений об императивном мандате, о праве избирателей заявить о досрочном прекращении полномочий депутата Госдумы. Само Федеральное Собрание фактически лишено какого-либо контроля за исполнительной властью. Не надо обманывать себя, что оно контролирует правительство во время принятия, исполнения федерального бюджета. Не контролирует!
Очевидно разрушает независимость прокурорского надзора и та часть ст. 129 Конституции РФ, где закреплено, что прокуроры республик, краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга назначаются генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами Федерации, в том числе и главами исполнительной власти.
//__ * * * __//
В этих условиях специальное законодательство по противодействию коррупции просто необходимо, хотя, повторюсь, по сравнению с началом 90_х годов у нас есть законы, регулирующие порядок пребывания на служебной стезе, законы о судопроизводстве, а также законы, регулирующие ведомственную деятельность, есть Административный, Уголовный кодексы и т. д.
Необходимость в специальном законодательстве проистекает из того, что оно является базой, вокруг которой и на основе которой должны разрабатываться и приниматься все правовые нормы по противодействию коррупции, и в первую очередь те, что в сути своей носят предупредительный характер. Применение Уголовного кодекса - это последнее воздействие, к которому прибегают только тогда, когда не сработали все остальные меры. К сожалению, у нас в стране все наоборот, на первое место вышли уголовно_ репрессивные формы предупреждения зла.
Мы должны иметь специальное законодательство, ибо этого требуют и международные конвенции, к которым Россия присоединилась.
Если говорить о содержании президентских инициатив, то они какой-либо радикальности не несут. Закон о противодействии коррупции содержит определение коррупции и предусматривает в обязательном порядке внесение деклараций о доходах для всех чиновников и еще раз закрепляет понятие конфискации имущества виновных лиц. Внесены изменения в закон о правительстве, обязывающие всех членов правительства представлять декларации о своих доходах.
Два других закона приняты в связи с ратификацией Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию от 31 октября 2003 года. Они уточняют порядок прохождения службы в правоохранительных органах, в прокуратуре и на судебном поприще, уточняют порядок внесения деклараций о доходах, наделяют финансовые, оперативные службы дополнительными полномочиями по проверке достоверности заявленных деклараций и по отысканию имущества, незаконно нажитого или не указанного в декларациях.
При обсуждении законопроектов в первом чтении споры развернулись по ряду существенных моментов. Например, по кругу лиц, которые обязываются представлять декларации. Президент ограничился чиновниками, их супругами и несовершеннолетними детьми. Считаю, что декларации должны подаваться в обязательном порядке супругами и в отношении всех лиц, находящихся на иждивении государственного и муниципального служащего. Социальное положение несовершеннолетнего ребенка мало чем отличается по доходам от студента вуза или иного учебного заведения.
Такая поправка мною была внесена ко второму чтению по законопроектам, но она не нашла поддержки у нынешнего думского большинства в лице фракции "Единая Россия", и прошел президентский вариант.
Состоялась большая дискуссия по самому понятию "конфискация имущества". В законопроекте оно сводилось к изъятию только незаконно полученного, в том числе и от ценных бумаг, запущенных в оборот чиновником.
Моя позиция заключается в другом. Конфискации подлежит все имущество виновного лица, за исключением того, что остро необходимо для проживания находящихся на его иждивении несовершеннолетних детей, престарелых родителей и инвалидов. Иными словами - конфискацию надо рассматривать как дополнительное наказание. Только тогда можно получить реальный успех в противодействии коррупции.
Однако опять это предложение не нашло поддержки у того же думского большинства. Как и предложение о недопустимости нахождения в правительстве лиц, состоящих в любом родстве, поправки об увеличении составов преступлений, в которых предусматривалась бы конфискация имущества, в первую очередь за преступления, совершенные в финансовой, банковской и хозяйственной сферах.
//__ * * * __//
Не в последнюю очередь уровень коррупции зависит и от работы правоохранительных органов, судебной системы.
А здесь, как говорится, вопросов хоть отбавляй. Беспокоит укоренившаяся торговля сотрудниками профессиональными интересами, низкий уровень подготовленности следственных кадров, разобщенность, постоянные конфликтные ситуации между руководством следственных подразделений и прокурорами.
Я был и остаюсь противником создания Следственного комитета при прокуратуре РФ. Это стратегическая ошибка, которую допустили в первую очередь президент и Федеральное Собрание. Следствие фактически поставили над надзором, а это всегда сопряжено с печальными последствиями. Они уже есть. Тысячи людей незаконно арестованы. Однако ошибку в какой-то мере можно исправить, вернув прокурору полномочия по отмене незаконно принятых следователями процессуальных решений.
Я против образования единой федеральной следственной службы. Ее создание неизбежно вызовет новые противоречия в правоохранительной системе, конфликтность и волокиту в реагировании на совершенные преступления, безответственность ведомств в предупреждении правонарушений. К тому же Следственный комитет при МВД России уже и сейчас расследует более 80 % уголовных дел.
Как компромиссный вариант можно рассмотреть вопрос о передаче по подследственности в МВД всех дел о посягательствах на жизнь и здоровье граждан. За прокурорскими же следователями необходимо сохранить расследование дел о должностных преступлениях, о преступлениях, совершенных судьями и работниками правоохранительных органов, прокуратуры.
Заметим, что в последнее время ограничения в отношении граждан, к сожалению, стали более массовыми. Причин тому много, остановлюсь лишь на некоторых.
По ранее действовавшему законодательству, если не брать во внимание некоторые трагические периоды жизни общества и государства, можно сказать со времен судебной реформы Александра II, главной целью и обязанностью судебного рассмотрения считалось установление истины, поиск правды. Ныне же - чуть ли не создание судом равных условий для спорящих сторон, для обвинения и защиты. Мы хорошо знаем, что в споре истина не только рождается, она может в нем и утонуть. Особенно при пассивной роли судьи в процессе.
К сожалению, на законодательном уровне произошло и закрепление обвинительного уклона на стадии дознания и предварительного расследования, с чем мы в свое время активно боролись. Мы исходили из великого постулата, что следователь и дознаватель должны быть исследователями. В равной мере собирать доказательства как обвинения, так и оправдания, защиты невиновного лица.
Теперь все это перечеркнуто тем, что следователь и дознаватель включены в сторону обвинения (ст. 5 УПК РФ) и могут даже поддерживать государственное обвинение по находившимся в их производстве делам. Это неправильно - обвинять может только прокурор, но не следователь и не дознаватель.
По ранее действующему Процессуальному кодексу продлить срок содержания обвиняемого под стражей до 12 месяцев мог только Генеральный прокурор Советского Союза. И только после тщательного изучения материалов уголовного дела. Как правило, в Главное следственное управление Прокуратуры СССР вызывались заместители прокуроров республик, руководители управлений МВД СССР. Составлялись планы по выполнению следственных и оперативных мероприятий по уголовным делам, по которым возбуждалось ходатайство о продлении содержания обвиняемого под стражей. И лишь после этого можно было идти в кабинет Генерального прокурора за санкцией на увеличение срока ареста.
А что сейчас? Каждый федеральный судья, начиная от районного и городского уровня, имеет право продлить срок содержания арестованного до 12 месяцев, и, конечно, при отсутствии того порядка изучения уголовных дел, о котором говорилось. Вероятность ошибки увеличивается многократно. Поэтому каждый год из-под стражи освобождается около 3 тыс. арестованных за неподтверждением их вины.
Я вообще приверженец того, чтобы держать суд как можно дальше от предварительного расследования и дознания, чтобы он рассматривал дела по существу, будучи абсолютно несвязанным позицией, высказанной по тому или иному вопросу во время следствия.
Например, как по жалобе или представлению прокурора суд может проверить обоснованность предъявленного обвинения? Ему все равно придется входить в оценку имеющихся доказательств. Одно дело - на первоначальной стадии следствия, дознания, а другое - на стадии их завершения. И в случае согласия с обвинением суд фактически может предопределить рассмотрение дела по существу.
Вот почему законодатель решил отказаться от судебных заключений при решении вопроса о возбуждении уголовных дел в отношении ряда должностных лиц или лиц, наделенных процессуальными полномочиями, перечисленных в гл. 52 УПК РФ, в частности адвокатов.
Изменение этого порядка возбуждения уголовных дел, на мой взгляд, будет способствовать и усилению борьбы с коррупцией.