Дебаты о городском транспорте в США изобилуют примерами недостаточного понимания сложных проблем и их взаимосвязей, неточными утверждениями и отсутствием ясного видения будущего городов. Эти вопросы рассмотрены в главе 5, в которой разбирается ряд расхожих предрассудков: часто используемых ложных утверждений, неточных обобщений и ошибочных концепций. Все рассматриваемые суждения заимствованы из научных публикаций или публичных выступлений, по каждому из них мы даем аргументированные опровержения или уточнения. В числе анализируемых вопросов – философия транспортного планирования, роль автомобилей в городской транспортной системе, а также характеристики и взаимосвязи различных видов общественного транспорта и пеших передвижений.
В главе 6 приведен систематический обзор принципов и мер, необходимых для создания разумно спланированных и удобных для жизни городов. В этой главе определяется роль транспорта, а также его связи с другими видами деятельности. Подчеркивается необходимость создания сбалансированных интермодальных систем как альтернатива ориентации на преимущественное использование отдельных видов транспорта. Утверждается, что координированные меры, направленные на стимулирование использования общественного транспорта и сдерживание использования личных автомобилей, как правило, наиболее действенны для достижения главных целей – создания эффективных и удобных для жизни городов.
В главе 7 содержится обзор и оценка мер транспортной политики, показавших свою успешность на практике во многих городах мира. Последовательность действий, необходимая для достижения интермодального баланса, всегда начинается с определения целей общегородского уровня. Из них вытекает вектор развития инфраструктуры города, способной обеспечить функционирование той совокупности средств и способов сообщения, которая признается желательной. Затем рассматриваются различные меры, обеспечивающие достижение интермодального баланса, в том числе планировочного, управленческого и экономического (ценового) характера. Особое внимание уделено способам установления разумной платы за проезд. Детально описаны возможности сокращения субсидий, особенно на парковку автомобилей, а также варианты установления платы за пользование дорогами. Кроме того, рассмотрены инновационные планировочные схемы и технологии управления, способствующие нормализации дорожного движения.
В заключительной главе 8 подведены итоги и подчеркнуто, что если в последние годы большинство развитых стран мира наращивают усилия, направленные на достижение разумного интермодального баланса, то США 1980-х годов, напротив, свели такие усилия на нет. Во многих отношениях США продолжают одновременно проводить политику ограниченных улучшений общественного транспорта и стимулирования использования автомобилей. Второе из этих направлений в значительной мере противоречит духу и букве закона ISTEA, одной из целей которого было сокращение суммарного пробега автомобилей. Комбинация двух этих направлений транспортной политики приводит к реализации конкурирующих, а то и вовсе несовместимых друг с другом мер. При этом увеличиваются общие расходы на транспорт в целом– как на автомобильные поездки, так и на общественный транспорт.
При этом экономически рациональные меры, направленные на увеличение непосредственных ("оплачиваемых из кармана") расходов водителей и приносящие крупные бюджетные поступления без каких-либо тяжелых последствий, не рассматриваются всерьез. Мы имеем в виду прежде всего повышение налога на бензин – абсолютно беспроигрышную меру, которая стала бы шагом к рыночному формированию цен на пользование дорогами. Подобные меры снабжаются клеймом "политически неприемлемых" и отвергаются даже теми авторами, которые вроде бы выступают за ответственность налогоплательщиков и доказывают превосходство рыночных механизмов регулирования в городских транспортных системах.
Нынешний транспортный кризис, проявляющийся во все большей тяжести заторов, деградации общественного транспорта и пренебрежении к пешеходам, нельзя разрешить без радикальных изменений транспортной политики, городского планирования и человеческих привычек. Проведение таких изменений требует далеко идущих усилий, направленных на просвещение общественности относительно целей, проблем и выгод, которые несут за собой предлагаемые меры. Люди не изменят свои привычные способы передвижения и водительские привычки до тех пор, пока не поймут, что эти изменения приведут к сокращению их личных транспортных расходов и расходов государства на транспорт или могут хотя бы в принципе привести к таким результатам. Необходимо, чтобы граждане поняли: предлагаемые изменения повысят экономическую жизнеспособность агломераций и сделают их более привлекательными и удобными для жизни.
Важнейшей особенностью современной транспортной ситуации в США является существенное занижение цен на использование доминирующего транспортного средства – частного автомобиля: издержки автовладельца, особенно непосредственные ("оплачиваемые из кармана"), существенно ниже реальной стоимости автомобильной поездки. Поэтому самой подходящей и эффективной мерой повышения эффективности транспортных систем американских городов было бы введение платы за пользование дорогами в форме тех или иных налогов, платежей и сборов. Однако для введения каких-либо ограничений автомобильных поездок необходимо сначала создать доступные, приемлемые альтернативные способы внутригородского сообщения. Таким образом, обеспечение качественного общественного транспорта – непременное условие любой серьезной попытки ограничить использование автомобилей в городах, а также замедлить территориальную экспансию автомобилей на городской периферии и в пригородных зонах.
Серьезные проблемы городских транспортных систем, как и проблемы, связанные с общим кризисом агломераций как таковых, требуют энергичного поиска решений. Необходимо вынести на общественное обсуждение те сложные отношения, которые сложились между городами и транспортом. Надо добиться более четкого, чем сегодня, консенсуса в отношении целей, которые мы ставим перед собой применительно к нашим агломерациям. Опыт других развитых стран тоже заслуживает внимательного изучения. Было бы самообманом игнорировать многочисленные успешные меры, принятые в других странах, под тем предлогом, что чужой опыт невозможно перенести в США. Европейские страны и Япония несколько десятилетий назад многому научились на опыте, который приобрели Соединенные Штаты в деле дорожного строительства и организации дорожного движения. Теперь США в свою очередь могут учиться на богатом опыте и изощренных решениях, применяемых развитыми странами в планировании и внедрении интермодальных транспортных систем, делающих города более удобными для жизни. Четкое определение задач, применение системного подхода к городским транспортным проблемам и проведение в жизнь координированных (а не внутренне противоречивых!) мер – этот набор рецептов применим во всех странах, независимо от того, насколько различаются в них местные условия. Изменение трендов в городских транспортных системах США – сложная задача, которую нельзя решить в короткое время. Тем не менее приступить к ее решению мы обязаны.
Литература
1. U. S. Congress. Office of Technology Assessment (OTA). Saving energy in U. S. transportation. Report OTA-ETI-589. – Washington, DC: U. S. Government Printing Office, 1994.
Глава 1
Кризис американских городов и агломераций: обзор
Мы часто слышим, как вернувшиеся из Европы американцы расточают похвалы городам, которые они там посетили. "Почему у нас нет таких оживленных и красивых городов, как Брюссель, Мюнхен или Осло?" – спрашивают они. Примерно те же слова произносят американцы по возвращении в Детройт, Даллас или Сан-Хосе из Торонто и даже из некоторых городов Австралии и Восточной Европы. Американских туристов впечатляют ориентированные на человека городские ландшафты. В планировке всех этих зарубежных городов учтены интересы пешеходов, что, разумеется, способствует удобству пеших передвижений как в торговых зонах, так и в жилых районах. В поездках по этим городам и во время путешествий между ними туристам нет необходимости брать напрокат автомобиль, так как они перемещаются на различных видах общественного транспорта.
В агломерациях развитых стран, рассматриваемых в этой книге, сети фривэев обычно гораздо скромнее, нежели в Соединенных Штатах. В городском "ядре", вокруг которого эти агломерации формируются, фривэев, как правило, нет вовсе. В большинстве случаев фривэи обслуживают периферию города и его пригороды, но не трассированы внутрь городских центров и/или кольцами вокруг них, как это сделано, например, в Коламбусе, Хартфорде и Лос-Анджелесе. Хотя уровень автомобилизации в других развитых странах ниже, чем в Соединенных Штатах, автомобилей там вполне достаточно для возникновения длительных заторов. Вопрос, однако, в том, что здесь всегда есть разумная альтернатива стоянию в заторе – использование услуг общественного транспорта, существенно более качественного, чем в городах США. Планировка зарубежных городов не только обеспечивает безопасность пешеходов, но и стимулирует развитие пешеходных передвижения как такового. Помимо прочего, в большинстве европейских городов построено множество пешеходных улиц и площадей, а во многих из них происходит постоянное расширение зон, закрытых для автомобилей.
Богатая страна с деградирующими городами
Нет сомнения в том, что с точки зрения личного достатка внушительная доля населения США значительно превосходит соответствующие группы в других развитых странах. Высокие жизненные стандарты, в том числе владение просторными домами, типичны для американских пригородов. Изобилие на уровне частного потребления, которое столь впечатляет иностранцев, приезжающих в Америку, резко контрастирует с низким уровнем развития объектов, коммуникаций и услуг общественного сектора, особенно в городах – центрах агломераций.
Случайные разговоры с американскими туристами, путешествовавшими по городам развитых стран мира, свидетельствуют, что у всех этих людей складывается впечатление об очевидном превосходстве зарубежных городов по показателям удобства для жизни, разумности правил землепользования и социальным условиям. Проблемы американских городов и в самом деле очень глубоки. Многие из них находятся в состоянии экономического и социального кризиса, а иногда и в стадии физического разрушения. Проблемы особенно остры на обширных внутригородских территориях, окружающих центральные деловые районы, где живут 80 миллионов американцев, или 30% населения США. Более того, немалая часть внутригородских районов в таких городах, как Чикаго, Детройт и Лос-Анджелес, пришли в упадок: здесь вы увидите тысячи заколоченных домов, улицы, тонущие в мусоре, и промышленные здания, разрисованные граффити. Жизнь в этих районах неразрывно связана с преступностью, наркоманией, вандализмом и нищетой.
Парадоксально, но в США, одной из самых богатых демократических стран мира, центры городов дают пристанище непропорционально большой доле тех 40 миллионов человек, которые живут ниже официально установленного уровня бедности. Такая концентрация бедного населения тесно связана с существованием обширных гетто и территориальным обособлением городских меньшинств, которые прозябают в состоянии,.названном "апартеидом по-американски". Хотя бесчисленное количество американских законов запрещает сегрегацию, в большинстве агломераций она продолжает существовать де-факто по расовому и экономическому признакам.
Состояние городских районов – растут они или приходят в упадок – зависит от множества экономических, социальных и других факторов. Разнообразные "экономические эффекты централизации", – другими словами, повышение эффективности экономических и социальных функций, обусловленное близостью расположения, – стимулируют концентрацию различных видов деятельности и таким образом ведут к созданию и последующему росту городов. С другой стороны, привлекательность владения собственным домом, социальные проблемы, ведущие к расслоению населения, и различные виды деятельности, требующие сравнительно больших пространств, способствуют децентрализации. Транспортный фактор также может оказывать влияние на централизацию или децентрализацию, в зависимости от преобладающего вида транспорта, налоговой политики и других аспектов. Характерное для многих людей безусловное предпочтение частного автомобиля ведет к выбору места жительства в пригородах, а не в городских центрах. Перемещаться на автомобиле удобнее в районах с невысокой плотностью застройки и рассредоточенными объектами инфраструктуры, в то время как в густонаселенных районах и в городах, где основную ценность представляет пространство, более важную роль играет общественный транспорт и пешеходное движение, при этом негативные воздействия, которые оказывают здесь автомобили, особенно серьезны. Таким образом, чем больше в том или ином городе используется общественный транспорт и пешеходное движение, тем больше в сравнении с пригородами он выигрывает в вариативности, удобстве и суммарных затратах на передвижения. Чем в большую зависимость от автомобилей попадает город и чем дольше он пренебрегает альтернативными способами передвижения, тем выше вероятность упадка его центральных районов.
В последние десятилетия американские города переживали период "расползания", сопровождавшийся упадком центральных районов, затем наблюдалось обращение этого процесса вспять (так называемая джентрификация, имевшая место во многих городах, например в Нью-Йорке и Филадельфии), потом наступил новый этап "расползания" в пригороды. За миграцией населения последовало строительство пригородных торговых центров, несколько позже и бизнес начал перебираться дальше от центра. На исход городского населения за пределы городов особенно сильно повлияли два фактора: высокий уровень преступности и низкое качество городских школ. Свой вклад в эту тенденцию вносит и более низкая, по сравнению со стоимостью городских участков, цена на сельскохозяйственные земли в пригородах, а также налоговые льготы, предоставляемые при строительстве односемейных домов, сооружаемых, как правило, в районах, удаленных от центра.