Поскольку все эти механизмы остались на втором плане, молодая российская демократия хорошо сработала "на вход", но очень плохо – "на выход". Группа, пришедшая к власти в начале 1990-х, не захотела уходить. Между тем еще одно классическое определение (оно принадлежит Адаму Пшеворскому) говорит нам, что демократия – это режим, при котором политики и партии могут терять власть в результате выборов . Прийти к власти с помощью демократии российские лидеры согласились, а уходить нет.
Политолог Владимир Гельман напоминает, что новые российские власти начали приносить политические реформы в жертву экономическим еще осенью 1991 года. От всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов осенью 1991 года решено было отказаться. Да никто и не торопил. В ситуации потери сбережений, утраты социальных ролей, статуса, разрушения всего прежнего уклада жизни гражданам было не до того. Созданный в 1993 году Евросоюз, перспектива вхождения в который могла бы простимулировать правовые реформы (как, например, в Турции), нас не ждал. А к проведению добровольных институциональных реформ, ограничивающих власть, правительство не было готово – да и редко какое правительство бывает к такому готово .
Ельцин распустил парламент в сентябре 1993 года, поскольку не мог или не желал продолжать споры о конструкции власти. Начавшийся после этого мятеж сторонников парламента был подавлен. Фактически нынешняя Конституция России, принятая на референдуме 1993 года, была знаменем победы в борьбе за "свободу рук". Ее продуктом и является политическая система, которую в 2000-х годах нужно было лишь довести до ума, что и сделал Владимир Путин. Лихорадка "сражения", привычно объясняющая чрезвычайные меры – от борьбы с возвращением коммунистов в 1990-х до борьбы с иностранными агентами, а теперь и со всем Западом, – так и осталась основой политики Кремля.
Две стороны, столкнувшиеся в 1993 году в конфликте президента и парламента, не нашли способа решить дело миром. Победа любой из сторон означала бы политическую бесконтрольность победителя. Институты, способные быть арбитрами и проводниками интересов общественных групп – суд, партии, общественные организации, – могли стать реальной силой только в случае ничьей. Ничья означала бы соглашение элит и, возможно, толчок к формированию независимого суда. Ведь в этом случае был бы нужен арбитр, которому доверяли бы обе стороны.
Смысл развилки 1993 года не в том, кто именно должен был одержать победу, а в том, что это был шанс на возникновение нового, невиданного в России равновесия равных. Победа одной из сторон снова установила привычное в русской истории равновесие неравных.
2. Демократия без права
Было ли произошедшее в 1993-м и, позже, в 1996 году ("управляемые" выборы Ельцина на второй срок) "предательством" демократической революции начала 1990-х? "Отцы [нынешних протестующих] предали ту самую революцию, которую они совершили, – пишет Владимир Пастухов. – Они разменяли свободу на приватизацию и таким образом выбрали для новейшей России ту судьбу, которую она заслуживает" . Ценности действительно были принесены в жертву интересам. Но ценности не столько демократические, сколько правовые. Вопрос о честных правилах игры перестал быть значимым.
Демократия настолько поразила всеобщее воображение – особенно воображение противников реформ, – что вытеснила гораздо более фундаментальный вопрос об основаниях для демократии. Но по большому счету, если четких правил ограничения власти нет, то власть не будет действовать в интересах общества в любом случае – вне всякой зависимости от того, сосредоточена ли она в руках одного человека в лице президента или в руках "народа" в лице парламента.
Самые существенные правила – это ограничения. Кто может действительно ограничить власть? Только тот, у кого есть защищенное право. Например, право собственности. Это такое право, которое власть не может преступить: буквально не может перейти порог дома и уж тем более не может отнять собственность. Это право, вследствие действия которого политик может потерять власть. Политик, таким образом, теряет власть не в результате выборов как таковых. Выборы – это процедура. Он теряет власть, потому что проиграл и должен уйти, чтобы не нарушить права избирателей. Действие права (а не действие собственно выборов) оказывается сильнее власти.
Изменения начала 1990-х, из-за которых слово "либералы" стало в России ругательным, не имели ничего общего с либерализмом. Напомним, что для основателей либерализма фундаментальной ценностью было "право на жизнь, свободу и собственность" (см. главу 4). Авторы приватизации делали акцент на понятии "собственность" и объясняли всем, что появление независимых собственников сделает экономику конкурентной и эффективной. Но из поля зрения выпало понятие "право". А без права нет и собственности.
Стоит понимать, что никакой институт сам по себе не является целительной пилюлей для страны – ни демократия, ни суд, ни частная собственность, ни какая-либо другая. "Я утверждаю, что частная собственность не является наиболее оптимальной и конкурентоспособной, – говорит экономист Александр Аузан. – Также я не могу назвать оптимальным никакой другой вид собственности, ни режим свободного доступа. Представьте, что у вас в гардеробе висят шуба, фрак, джинсовый костюм и купальник. На вопрос, какая одежда лучше, вы не можете ответить, не задаваясь другим вопросом: что вы намерены делать? Потому что если вы намерены плавать, я бы не рекомендовал вам надевать шубу – кончится как с Ермаком Тимофеевичем" .
В русской культуре собственность была и есть. Вспомним, как важно сегодняшним россиянам иметь именно собственное жилье. Аренда приживается крайне плохо. Но и власти воспринимают идею полностью защищенного права крайне болезненно. Церковь в этом смысле – их союзник, поскольку тоже не любит право (грех может не быть нарушением права, а исполнение закона теоретически может быть грехом). Это сознание не принимает "чужое" – право владеть независимо от власти – внутри "своего". Для архаичного российского государства частная собственность – это и есть "чужое" внутри "своего".
Введение в России рыночного режима было по преимуществу "экономической реформой". Ею занимались экономисты, то есть, в советской логике, на которой по-прежнему основан государственный механизм в России, – технические специалисты. Специалисты должны были по готовым инструкциям собрать "новую экономику", в которой все работало бы как на Западе. Но установить главную деталь этого западного конструктора – верховенство права – экономисты просто не могли. Реформой занимались они, но ключевые перемены в сфере политики и права были за пределами их влияния. Они работали на правительство, а все, что связано с правоохранительной системой и судами, в России традиционно – "царская" сфера, то есть сфера контроля первого лица. Туда экономистов никогда не пускали и не пускают по сей день .
Всерьез надеяться на успех "рыночных реформ" 1990-х можно было только теоретически. Инклюзивная система управления, предполагающая подконтрольность власти и подчинение ее общему для всех закону, не возникает сверху, по воле правителя. Если оставить в стороне реформы, проведенные в результате насильственной оккупации, как это было, скажем, в послевоенной Германии и Японии, то можно утверждать, что либеральная демократия никогда не устанавливалась в результате обдуманных уступок благонамеренного правителя. Она, как мы видели раньше, является результатом конфликтов и торга между разными группами в обществе .
3. Правоохранение без права
У российского общества особые отношения с правоохранительными службами. Да, они давно уже нам не "начальники", а мы давно уже – граждане без кавычек, мы должны быть равны перед законом, нам конституцией обещано право на справедливый суд, но практика эти обещания опровергает. Наследие чрезвычайного подхода к правосудию, наследие "социалистической законности", для которого государственная целесообразность была важнее прав граждан, сказывается до сих пор.
Конечно, правоохранительная система в наше время вполне способна выполнять многие предписанные ей функции, но она не является автономным институтом. Не является, потому что с ее помощью решают свои проблемы и власти, и частные игроки. Управляемые приговоры и бесчисленные случаи использования права, особенно уголовного, для устранения соперников в бизнесе и приобретения имущества доказывают это слишком красноречиво.
Почему наша правоохранительная сфера – такая? Российская судебная система, несовершенная, но развивавшаяся благодаря реформам Александра II, была ликвидирована большевиками. По декрету "О суде" от 22 ноября (5 декабря) 1917 года прежние суды были заменены трибуналами и народными судами. При решении вопроса о виновности и правомерности действий они руководствовались законами "лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию". Отмененными считались законы, противоречащие декретам и программам социал-демократов и эсеров. Адвокатура, судебное следствие и прокурорский надзор были отменены, а полиция разогнана еще Временным правительством .
Однако советские спецслужбы требовали полномочий арестовывать и казнить людей, заподозренных в причастности к контрреволюции, без соблюдения "формальностей". Зампред Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК) Мартин Лацис говорил в 1919 году: "ЧК – это не суд, это – боевой орган партии. Она уничтожает без суда или изолирует от общества, заключая в концлагерь. Что слово – то закон" .
Гражданская война закончилась, но чекисты настаивали на необходимости сохранять чрезвычайные полномочия контроля над действиями и мыслями людей. На каждого интеллигента должно быть дело, партия должна подвергаться постоянной чистке – белогвардейцы, меньшевики, предатели виделись победившей партии всюду. В начале 1930-х годов были созданы тройки НКВД в составе начальника местного ОГПУ, начальника милиции и начальника следственного отдела прокуратуры, которые во внесудебном порядке могли отправлять за решетку "социально вредные элементы". Другие тройки, в составе начальника ГПУ, секретаря обкома партии и прокурора, решали вопросы о высылке в отдаленные местности "кулаков" и их семей. А в июне 1933 года была учреждена независимая от Наркомюста Прокуратура СССР. Она объединила сразу четыре функции: расследование преступлений, надзор за следствием, поддержка обвинения в суде и надзор за исполнением законов госорганами. Этот сталинский институт был частично демонтирован только несколько лет назад, с отделением Следственного комитета от прокуратуры. В результате из одного суперведомства родилось два ведомства, ведущих между собой позиционную борьбу за влияние. Оба при этом остались орудиями системы.
Параллельно государство расширяло круг потенциальных преступников и ужесточало наказания: 7 августа 1932 года, в период голодомора, Центральный исполнительный комитет СССР выпустил закон "Об охране имущества госпредприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной социалистической собственности", названный народом "законом о пяти колосках", – по нему голодного крестьянина за вынос нескольких колосков или картофелин с колхозного поля могли приговорить к расстрелу или (при смягчающих обстоятельствах) к 10 годам лишения свободы.
В 1937 году ЦК ВКП(б) одобрил "физические методы воздействия", то есть пытки обвиняемых в государственных преступлениях. В январе 1939 года Сталин писал: "ЦК ВКП(б) считает, что метод физического воздействия должен обязательно применяться и впредь, в виде исключения, в отношении явных врагов народа, как совершенно правильный и целесообразный метод" .
Самой серьезной попыткой "институционализации" правоохранительной сферы было и остается использование так называемой палочной системы. В своей основе она состоит из трех частей: количественные показатели (например, число совершенных, раскрытых или предотвращенных правонарушений), ожидаемое изменение этого показателя (рост или снижение) и его вес в оценке деятельности какого-либо правоохранительного подразделения . Описание звучит вполне нейтрально, как будто перед нами просто система отчетности, но в реальности это не только отчетность, но и план. Существование "плана преступлений" заставляет правоохранителей скрывать или "генерировать" преступления, поскольку количественные показатели ("палки") – основной критерий оценки их деятельности, в силу которой их наказывают или награждают.
О том, что эта практика глубоко порочна, хорошо знали еще советские власти. Постановления ЦК КПСС о работе милиции 1950–1980-х годов с незавидным постоянством фиксировали одни и те же недостатки: многочисленные произвольные задержания, избиения и пытки задержанных. Милиционеры избивали задержанных ради выполнения плана по раскрытию преступлений.
В постсоветской России условия деятельности органов правопорядка формально изменились. Их работа регламентируется законами, которые декларируют приоритет конституции и защиты прав граждан. Но советская практика "плана по преступлениям" сохраняется. В новых условиях без нее не обойтись, поскольку, как объясняет социолог Вадим Волков, она выполняет важную неявную функцию: хотя бы минимально дисциплинирует правоохранителей, привязывая их мотивацию к формальным целям государственной организации, которая дает им соответствующие ресурсы и полномочия.
Абсурдность самой идеи "плана преступлений" только кажущаяся. Если взять простой пример дорожной полиции, то мы увидим, что под план инспекторы получают бланки протоколов. Они обязаны оформить определенное количество нарушений каждого вида. Что было бы, если бы такого плана не было? Инспекторы вообще не тратили бы усилия на оформление протоколов и взимание штрафов в казну, а штрафовали бы себе в карман. А так – сначала поработай на государство, а уже потом – на себя. Тот же принцип и у следователей и других работников системы .
Сейчас Россия по числу судимых и осужденных к лишению свободы находится на уровне СССР первой половины 1960-х годов. Притом что ее население уступает Советскому Союзу 1960-х в полтора раза. Увеличение населения лагерей в 1990-х годах до миллиона человек (!) можно объяснить ростом преступности и несовершенством Уголовного кодекса, не успевавшего за изменениями общественной и политической системы, а жесткость правоохранителей – стремлением устрашить потенциальных нарушителей закона. Но и сегодня в России в год осуждается почти в два раза больше граждан, чем в РСФСР .
С июля 2002 года предварительное заключение под стражу в России возможно только по суду, Уголовно-процессуальный кодекс и закон об адвокатуре предписывают в кратчайший срок предоставлять задержанному адвоката. В декабре 2003 года была отменена уголовная ответственность за мелкие преступления. Но, несмотря на позитивные изменения, правоохранительная система остается по преимуществу "обвинительной".
Принципиально важно даже не то, что суды выносят почти исключительно обвинительные приговоры. У судей тоже отчетность, им тоже нельзя допускать сбоев в работе, а оправдание или отмененный высшей инстанцией приговор – в их системе координат – это сбой. Именно поэтому фактическое решение о виновности лица и реальный сбор доказательств происходят до возбуждения уголовного дела. Судье достаются уже "верные" дела. Еще одно обстоятельство, делающее правосудие по сути неправовым, состоит в том, что виновность человека определяется на том этапе (до суда), когда ответственность правоохранителей за свои действия минимальна, а права подозреваемого ничем еще не защищены .