Тем самым была решена задача-минимум германской политики Бисмарка. Следующим этапом должно было стать объединение всей Германии, однако это грозило вызвать сопротивление других великих держав, в первую очередь Франции. 24 января 1867 года Бисмарк заявил кронпринцу, что создаваемый Северо-Германский союз есть лишь переходная ступень на пути к немецкому единству. Поэтому обычно формирование этой конфедерации считается не просто временным, а глубоко вынужденным решением, вызванным невозможностью объединить страну сразу. На самом деле такая трактовка соответствует истине лишь отчасти. Создать союз из протестантских государств Северной Германии, полностью зависимых от Пруссии, было гораздо легче, чем строить конфедерацию с участием католических южногерманских монархий, в которых отношение к державе Гогенцоллернов было традиционно скептическим. Северо-Германский союз, который современники метко называли "союзом собаки и блох на ее спине" – пять шестых его населения были прусскими гражданами, – позволял создать систему органов власти, в наибольшей степени отвечавшую интересам Берлина. А присоединить впоследствии южнонемецкие государства к уже существующей интеграционной структуре было гораздо проще, чем изначально создавать что бы то ни было с их участием. Примерно по такой схеме строился в свое время Таможенный союз, и совершенно очевидно, что Бисмарк стремился использовать проверенный рецепт и в данном случае. Кроме того, он вовсе не считал необходимым присоединять территории южнее Майна любой ценой – если они не согласятся на прусские условия, то в крайнем случае вполне можно обойтись и без них, считал министр-президент. Возникшая позднее легенда о Бисмарке как архитекторе, старательно и целенаправленно возводившем здание германского единства, довольно далека от действительности.
Осенью 1866 года, находясь на Рюгене, глава прусского правительства написал два так называемых "Путбусских диктата", в которых изложил основы конституции новой конфедерации. Набравшись сил за пару недель пребывания на свежем воздухе, Бисмарк счел необходимым вернуться к актуальным политическим делам. Подстегивало его и то обстоятельство, что король поручил одновременно разработку проекта конституции Карлу фон Савиньи, сыну выдающегося правоведа и опытному дипломату. В молодости Бисмарк и Савиньи дружили, однако с тех пор их пути расходились все дальше, и в королевском поручении глава прусского правительства усмотрел интриги враждебной ему придворной группировки. Поэтому терять время было нельзя – министр-президент должен был создать свой, альтернативный набросок, чтобы оттеснить конкурента в сторону, что вскоре полностью удалось. Необходимо отметить, что в своем проекте глава правительства использовал наработки ряда единомышленников, таких, как Герман Вагенер и Лотар Бухер.
Перед Бисмарком стояли две основные задачи: с одной стороны, закрепить доминирование Пруссии в союзе, с другой – создать парламент, деятельность которого не будет представлять опасности для традиционных центров власти. Согласно проекту Бисмарка главой Северо-Германского союза должен был стать прусский король. При этом должность монарха не имела для него большого значения, главным являлось сосредоточение в руках Гогенцоллерна реальной власти. Как глава государства, он являлся одновременно главнокомандующим северогерманских вооруженных сил. "Форма, в которой прусский король будет осуществлять свою власть над Германией, никогда не имела для меня большого значения. Однако достижению этой власти я посвятил все силы, которые даровал мне Господь", – писал Бисмарк Роону .
Кабинета министров как такового не существовало, зато создавался бундесрат (союзный совет), включавший в себя представителей всех 22 государств – членов союза. Всего в него входили 43 человека, в том числе 17 представителей Пруссии. Бундесрат должен был стать во многом уникальным органом, наделенным полномочиями как в сфере исполнительной, так и законодательной власти. Он играл роль верхней палаты парламента, участвуя в законотворческом процессе, и одновременно "охватывающей 43 места министерской скамьи, противостоящей рейхстагу" . Члены бундесрата должны были действовать согласно инструкциям своих правительств. Тем самым подчеркивалось, что Северо-Германский союз – конфедерация, возникшая не по воле ее жителей, а решением 22 суверенов. Такая форма была избрана не в последнюю очередь для того, чтобы не отпугнуть монархии Южной Германии, – будущий союз должен был стать, как подчеркивал Бисмарк, по существу Федеративным государством, однако по форме – федерацией государств. Кроме того, по своей форме бундесрат должен был в максимальной степени напоминать бундестаг Германского союза – как писал Бисмарк, "чем больше опираешься на старые формы, тем легче будет сделать все дело, в то время как устремление родить совершенную Минерву из головы президиума заставит все дело утонуть в песке профессорских споров" . Глава правительства стремился избежать или, по крайней мере, ограничить таким способом масштабные дебаты по проекту конституции. Помимо всего прочего, столь аморфный заменитель кабинета министров, каким являлся бундесрат, было совершенно невозможно каким-либо образом контролировать со стороны народного представительства.
Третьим центром власти являлся рейхстаг – тот самый давно обещанный Бисмарком парламент, избираемый на основе всеобщих и прямых выборов и участвующий в законодательной деятельности. Рейхстаг должен был в определенной степени противостоять бундесрату, поскольку был воплощением единства нации против суверенитета отдельных правительств. Помимо всего прочего, на него глава правительства мог опереться при необходимости противопоставить "мнение нации" мнению монарха и придворной клики. "Большим государством необходимо управлять не с позиций какой-то одной партии. Необходимо иметь в виду всю совокупность партий, имеющихся в стране, и выявлять общую линию, которой и будет следовать правительство", – заявлял министр-президент в начале 1867 года в прусской палате господ, отвечая на запрос консерваторов . Внутренняя противоречивость этой системы была заложена в нее сознательно, как система противовесов, позволявшая Бисмарку эффективно проводить свою линию и по отношению к народному представительству, и по отношению к "местническим" устремлениям правительств малых германских государств. Соответствующим образом были распределены и полномочия между "центром" и отдельными субъектами конфедерации – в ведение союзных органов попали вопросы, связанные с армией, внешней политикой и внешней торговлей.
В декабре Бисмарк вернулся в Берлин. Состояние его здоровья было еще далеко от идеального, и Койделл посоветовал ему на всю зиму отправиться на Французскую Ривьеру. Однако глава правительства ответил: "В Померании женщины, которым предстоит разрешиться от бремени, говорят – я должна встретить свою опасность. Это как раз мой случай" . Это было не слишком большим преувеличением, учитывая, в какой мере новая конфедерация была детищем прусского министра-президента.
Проект конституции, которая являлась во многом личным творением Бисмарка, был предложен представителям правительств северогерманских государств в середине декабря. Затем он попал на рассмотрение Учредительному рейхстагу, избранному 12 февраля и открывшему свои заседания 24 февраля 1867 года. Итоги выборов были благоприятны для Бисмарка. Из 297 мест 106 получили консерваторы, в том числе 39 – представители Свободно-консервативного объединения, во всем поддерживавшие главу правительства. Либералам досталось более 150 мандатов, однако 80 из них выпали на долю национал-либералов – партии, отколовшейся от прогрессистов и выступавшей за широкомасштабное сотрудничество с Бисмарком. Сами прогрессисты смогли получить лишь 19 мест, что стало для них тяжелым поражением.
Учредительный рейхстаг внес в проект конституции ряд поправок. Во-первых, в депутаты парламента разрешалось баллотироваться государственным служащим – в проекте Бисмарка, всегда с недоверием относившегося к бюрократическому аппарату, существовал запрет чиновникам на парламентскую деятельность. Тем не менее, если депутат поступал на государственную службу, он должен был отказываться от мандата и повторно выставлять свою кандидатуру. Кроме того, парламентарии вынуждены были согласиться с тем, что за их деятельность в рейхстаге им не будет положено никакого вознаграждения – таким образом Бисмарк несколько наивно пытался предотвратить появление профессиональных политиков. "Никакого вознаграждения депутатам, никаких выборщиков, никакого ценза" – эти сформулированные главой правительства принципы были приняты рейхстагом.
Во-вторых, были расширены права народного представительства – в частности, рейхстаг утверждал бюджет ежегодно, а не раз в три года, как предполагалось изначально. Военный бюджет, который изначально планировалось закрепить на неограниченный срок (численность армии – один процент населения, военные расходы – 225 талеров в год на солдата), был утвержден лишь на время до конца 1871 года.
В-третьих, расширялись права центральной власти – в ее сферу ответственности включались вопросы гражданского и уголовного права. Четвертое изменение касалось должности союзного канцлера. В исходном проекте это был чиновник, не имевший самостоятельного значения и являвшийся простым исполнителем воли рейхстага и бундесрата. Поправка, внесенная лидером национал-либералом Беннигсеном, предусматривала превращение канцлера в ответственного министра, наделенного широкими полномочиями. В связи с этим Бисмарк, изначально планировавший остаться на должности прусского министрапрезидента и министра иностранных дел, вынужден был взять на себя дополнительно еще и этот пост – 14 июля он вступил в должность союзного канцлера. Соединение нескольких должностей в одних руках представлялось на тот момент вполне оправданным, однако привело к тому, что все нити государственной политики стекались к Бисмарку. Это значительно усиливало его позиции в государственном аппарате, однако оставляло открытым вопрос о том, что произойдет, если его преемником станет личность меньшего масштаба.
Все эти поправки, однако, не носили определяющего характера. В общем и целом предложенный Бисмарком проект был принят, что стало его очередной весьма серьезной победой. Конституция Северо-Германского союза обеспечивала сохранение власти старой, традиционной прусской элиты, в то же время давая выход новым политическим и общественным силам, для которых была слишком тесна прежняя оболочка. Кто же в большей степени вы играл в результате "революции сверху"? Этот вопрос является спорным по сегодняшний день. Многие исследователи считают, что Бисмарк смог удачно законсервировать старые порядки в новой форме, остановив демократическое развитие Германии на долгие десятилетия, что впоследствии самым плачевным образом сказалось на ее судьбе в ХХ веке. Эта точка зрения содержит в себе значительную долю истины, однако нужно учесть, что даже такой крупный государственный деятель, как Бисмарк, не мог противостоять тенденциям своего времени. В противном случае созданная им конструкция не просуществовала бы несколько десятилетий. Северо-Германский союз "был политическим воплощением в высшей степени реалистического взгляда на ход экономического, социального и политического развития, то есть в большей степени реализацией того, что требовало время, чем индивидуальной манипулятивной конструкцией" . Бисмарк отлично понимал это. Будучи в душе приверженцем "старых порядков", он в то же время сознавал, что их время прошло. Его уступки современным тенденциям происходили из понимания силы и влияния этих тенденций и носили глубоко вынужденный характер. "Стать молотом, чтобы не стать наковальней" – этот провозглашенный много лет назад принцип идеально подходит к описанию деятельности главы прусского правительства по формированию структур нового государственного образования, основанных на компромиссе между старым и новым.
16 апреля 1867 года Учредительный рейхстаг принял конституцию Северо-Германского союза 230 голосами против 53. Документ вступил в силу 1 июля, и уже в августе прошли выборы в северогерманский рейхстаг первого созыва. Расстановка сил в нем существенно не изменилась, крупнейшей фракцией остались национал-либералы, что вполне соответствовало пожеланиям Бисмарка. Рейхстаг немедленно приступил к активной законотворческой деятельности. В течение короткого срока была принята масса законодательных актов, способствовавших внутренней интеграции Северо-Германского союза. Речь шла о едином уголовном и коммерческом законодательстве, единстве мер и весов, свободе формирования общественных организаций и других мероприятиях, которые, по словам Э. Кольба, привели к тому, что "Северо-Германский союз в кратчайшие сроки получил самое современное экономическое и социальное законодательство в тогдашней Европе" . Бисмарк принимал в этом активное участие, однако главным действующим лицом был один из его ближайших сподвижников Рудольф Дельбрюк. Чиновник с либеральными убеждениями, он тем не менее пользовался доверием Бисмарка, сыграв важную роль уже в развитии Таможенного союза. В августе 1867 года Дельбрюк был назначен руководителем ведомства союзного канцлера – личного аппарата главы правительства. Впоследствии его деятельность по внутригерманской экономической интеграции сравнивали с соответствующей работой в рамках Европейского экономического сообщества второй половины ХХ века. Во многом благодаря Дельбрюку Бисмарк достаточно рано осознал, что достижение его политических целей как во внутренней, так и во внешней политике прекрасно согласуется с либеральным экономическим курсом, основанным в первую очередь на принципе свободной торговли. Уступки в экономической сфере, где государство отказалось от многих регулирующих функций, позволили среди прочего сделать либералов гораздо более сговорчивыми в вопросах политической власти.
Сотрудничество свежеиспеченного канцлера с умеренным либерализмом продолжится целое десятилетие, причем обе стороны будут преследовать свои цели. Национал-либералы, поддерживая политику Бисмарка, рассчитывали принять участие в осуществлении своей главной задачи – создании единого германского государства – и оказать существенное влияние на политику этого государства. Их поддержка была весьма далеко идущей, но не безоговорочной. В противоположность прогрессистам, считавшим необходимым в любых обстоятельствах отстаивать либеральные идеи и принципы, национал-либералы были склонны к проведению "реальной политики", включавшей в себя готовность идти на компромиссы в том случае, если это было необходимо для сохранения сотрудничества в целом. Эта линия, однако, грозила поставить их в зависимость от канцлера, что в итоге и произошло.
Бисмарк, в свою очередь, нуждался в поддержке умеренных либералов, представлявших, по сути, лояльное ему национальное движение. Последнее являлось его главным союзником на пути объединения страны, в борьбе с сепаратизмом отдельных государств, в первую очередь южногерманских монархий. "Наша политика должна повернуться лицом к будущему, искать национального единства, устранив само воспоминание о былой вражде племен. Пруссия должна принести всей Германии то, что уже сделала сама", – писал Бисмарк кронпринцу в феврале 1867 года . Сложность задачи заключалась в том, чтобы, используя национальное движение и либеральных политиков в своих целях, не стать их заложником. Поэтому канцлер умело использовал противовесы влиянию парламента, а все его уступки носили четко ограниченный характер и не затрагивали основ существовавшей системы. Надежды национал-либералов на то, что им удастся, сотрудничая с Бисмарком, добиться постепенной демократизации государственного механизма, в конечном счете не оправдались. Как писал Л. Галл, "центральным для него было сохранение власти, собственной и тех институтов, на которых она базировалась и которые укрепляли ее" . "Железный канцлер" всегда имел для своих "опасных союзников" некую сверхзадачу, ради достижения которой они готовы были поступиться своими неудобными для него требованиями. После 1866 года такой сверхзадачей стало окончательное объединение страны.
Однако объединение Германии было в первую очередь делом внешней, а не внутренней политики. Эта задача распадалась на две составляющие. Во-первых, нужно было добиться согласия южногерманских монархий на вступление в федерацию, в которой доминирующую роль играла бы Пруссия. Здесь главным союзником Бисмарка было немецкое национальное движение. Правительства же этих монархий, а также значительная часть общественности относились к планам объединения страны весьма скептически. В своей речи в рейхстаге 11 марта 1867 года Бисмарк обрисовал свое видение пути интеграции государств южнее Майна с Северо-Германским союзом – в первую очередь через экономическое сотрудничество, Таможенный союз. Выступление свое глава прусского правительства завершил одной из самых знаменитых своих фраз: "Посадим Германию, так сказать, в седло. И тогда она поскачет сама!"
Во-вторых, следовало добиться согласия великих держав Европы на появление в центре континента нового могучего игрока. Это было довольно проблематично, поскольку кровной заинтересованности в таком развитии событий не имел никто. Британия, правда, смотрела на происходящее довольно отстраненно, занимаясь своими внутренними и колониальными проблемами. Россия, хотя и весьма настороженно относившаяся к усилению Пруссии, в целом находилась в достаточно хороших отношениях с монархией Гогенцоллернов и вряд ли стала бы чинить ей серьезные препятствия. В Вене многие мечтали о реванше за поражение 1866 года, однако там хватало своих дел – в 1867 году Франц Иосиф был вынужден пойти на реформу, предоставив восточной части своей империи широкую автономию. Австрия превратилась в дуалистическую Австро-Венгрию, что не сняло тяжелым бременем висевших на ней финансовых проблем, которые надежнее любых политических соображений заставляли отказаться от военных авантюр. Главное сопротивление объединению Германии следовало ожидать со стороны Франции.