Наряду с разглашением информации в результате нашей практики открытого государственного управления имеются еще разглашение по неосторожности и преднамеренное разглашение сведений в результате наличия особых интересов и действий каких-то групп или отдельных лиц в правительстве. Преднамеренным разглашением я называю выбалтывание информации теми, кто не имеет права на ее распространение. Чаще всего это происходит в министерстве обороны, а иногда в государственном департаменте. Имели место случаи, когда некоторым работникам казалось, что к их службе или политике, которую они проводят, несправедливо относятся пресса или даже вышестоящие правительственные деятели, поскольку пресса и общественное мнение не располагают "всеми" фактами. По существу, это апелляция нижестоящих работников через головы старших к общественному мнению. Недавно такой случай произошел в связи с передачей стратегических ракет из ведения сухопутных сил в ведение военно-воздушных сил. Временами утечка информации по вопросам политики госдепартамента осуществлялась также через чиновников этого ведомства, если они неодобрительно относились к ней. Такое разглашение сведений о деятельности государственного департамента позволяют себе и другие органы, обычно военные, если у них есть расхождения в точках зрения на те или иные политические проблемы.
Дуглас Кейтер описывает особенно досадное распространение слухов о личной записке государственного секретаря Раска министру обороны Макнамаре. Раск якобы полагал, что даже в случае "массированного нападения СССР в Европе следует отвечать применением лишь обычного оружия". Как сообщает Кейтер, это было "не действительным смыслом записки, а лишь его "толкованием" кем-то из служащих военно-воздушных сил, явно враждебно настроенным по отношению к позиции государственного секретаря". Потребовалось, добавляет Кейтер, затратить примерно тысячу человеко-часов на расследование, прежде чем удалось установить, кто из генералов пустил слух о записке Раска. Генерала нашли и "сослали" в Максвелл-Филд, штат Алабама.
Разглашение по неосторожности, неумышленное, либо может быть результатом беспечной болтовни, либо спровоцировано ловким репортером. Опросив достаточно широкий круг лиц, репортер часто может по отрывочным сведениям воссоздать полную картину сверхсекретных мероприятий или разрабатываемых программ. Бороться с таким разглашением трудно, поскольку репортеры, прямо или косвенно получающие от этого выгоду, отказываются сообщать источники информации. По это причине почти невозможно с полной уверенностью установить виновное лицо или группу лиц.
За 11 лет службы в Центральном разведывательное управлении я присутствовал на десятках заседаний на самом высоком правительственном уровне, на которых разыгрывались сцены, подобные той, которую я сейчас опишу. Причем все происходило совершенно идентично независимо от того, кто находился у власти – республиканцы или демократы. Высокопоставленный правительственный деятель входит в комнату, потрясая газетой, и говорит: "Какой черт разболтал все это? Лишь пару дней назад мы, сидя за столом вдесятером, приняли секретное решение, а теперь оно расписано в прессе для уведомления нашего противника. На этот раз мы должны найти виновного и повесить его на ближайшем фонаре. Так нельзя больше управлять государством. Надо покончить с этим. Проведите расследование и подготовьте доклад – и чтоб на этот раз были конкретные предложения. Я не собираюсь дольше терпеть подобных вещей в правительстве".
И тогда колеса начинают вертеться. К работе приступает комиссия по вопросам безопасности. Если есть предположение, что имело место правонарушение, могут привлечь к расследованию ФБР. В результате расследования выясняется следующее.
Правительственное решение, сведения о котором были разглашены, излагалось в секретной или совершенно секретной записке, отпечатанной первоначально примерно в десятках экземпляров для рассылки в различные министерства, управления и подразделения правительства, заинтересованные в этом вопросе, при строгом соблюдении принципа "знает только тот, кому необходимо это знать". Затем с этой запиской смогли ознакомиться несколько сотен человек, поскольку она была размножена в большом количестве экземпляров руководителями ведомств для уведомления подчиненных. Возможно, что были направлены телеграммы сотрудникам в страны, где может потребоваться осуществить соответствующие действия. Когда подобное расследование завершается, зачастую устанавливают, что видеть документ или слышать о его содержании и говорить о нем с X, Y и Z могли от 500 до 1000 человек. Никакой чиновник никогда не признается, что при этом были нарушены правила секретности, и никакой корреспондент или публицист не выдаст источника своей информации.
По окончании расследования приходят к заключению, что нарушение совершено неизвестным лицом и установить, кем именно, невозможно. На какой-то стадии расследования директору ЦРУ обычно напоминают, что в соответствии с законом об учреждении ЦРУ он обязан "охранять источники разведывательной информации и обеспечить ее неразглашение", и требуют от него ответа на вопрос, что он делает для того, чтобы обеспечить выполнение этого положения.
Директор ЦРУ, как правило, отвечает, что закон не предоставил ему каких-либо прав по расследованию за пределами Управления и, более того, специально предписывает, чтобы оно не осуществляло каких-либо функций, связанных с обеспечением внутренней безопасности. Кроме того, как видно из истории законодательства, это положение закона прежде всего преследовало цель вменить в обязанность директору ЦРУ обеспечение безопасности своих собственных операций.
Я должен признать, и делаю это с чувством сожаления и печали, что за годы службы в ЦРУ не добился большого успеха в поисках приемлемого и эффективного способа сделать более дисциплинированным наш правительственный аппарат в части сохранения им секретности или хотя бы уменьшить количество неприятных случаев утечки секретной информации, представляющей несомненный интерес для потенциального противника.
Однако положение можно улучшить, и я считал, что необходимо откровенно обсудить этот вопрос. Англичане с помощью своего Закона об охране государственной тайны и других аналогичных мер создали более действенную юридическую систему в этой области, чем мы. При этом они так же, как и мы, ценят и охраняют положение о свободе печати.
Я исхожу из предпосылки, что не следует принимать мер, которые могли бы ограничить свободу печати. Но свобода вовсе не означает полной свободы действий там, где затрагиваются интересы нашей национальной безопасности, и Первая поправка к конституции не была рассчитана на предоставление подобной свободы.
Я не предлагаю решать проблему безопасности путем принятия дополнительных законодательных актов. Необходимо лишь повысить требовательность к исполнению некоторых наших законов по борьбе со шпионажем, о чем я скажу дальше. Просто правительство должна навести порядок в собственном доме, достигнув договоренности между исполнительной властью и конгрессом а затем добиваться добровольного сотрудничества в этой области со стороны органов массовой информации.
Можно предложить следующий порядок действий: 1) органы исполнительной власти, в частности государственный департамент, министерство обороны и разведывательное сообщество, должны сделать все возможное, чтобы воспрепятствовать появлению в печати информации, представляющей ценность для наших противников, и более решительно бороться с утечкой информации из исполнительных органов; 2) с согласия лидеров конгресса необходимо принять меры по ограничению публикаций протоколов конгресса, касающихся секретных проблем национальной безопасности, в частности в военной области. После того как будут достигнуты некоторые успехи по этим двум пунктам, следует провести спокойное (надеемся) обсуждение между непосредственно заинтересованными государственными чиновниками и руководителями прессы и других средств массовой информации – радио, телевидения, технических и военных журналов, – чтобы определить, как и в каком объеме можно и нужно конфиденциально информировать прессу по вопросам, где соблюдение секретности важно для обеспечения нашей национальной безопасности, в частности по вопросам военной техники и разведопераций.
До начала обсуждения может оказаться очень полезным, чтобы заинтересованные представители правительства и прессы познакомились с результатами, достигнутыми Великобританией с помощью системы "уведомления Д", на основе которой пресса добровольно сотрудничает с правительством в деле сохранения военных секретов. Предлагая изучить эту систему, я учитываю, что положение в нашей стране существенно отличается от положения в Англии, где пресса и издательское дело сильно централизованы в одном большом городе, а именно в Лондоне. В Соединенных Штатах нет подобного авторитетного центра по вопросам прессы и публикации. В нашей стране труднее найти некую ограниченную группу представителей сферы распространения информации, мнение которых учитывала бы пресса во всех частях страны. Откровенно говоря, я должен отметить, что сотрудничество английской прессы с правительством установилось на основании Закона об охране государственной тайны и не всегда происходит на чисто добровольной основе. Газеты часто консультируются с соответствующим правительственным ведомством, чтобы быть уверенными, что, опубликовав подобранный материал, они не причинят ущерба безопасности страны.
Система действует уже более пятидесяти лет (она была установлена на следующий год после вступления в силу Закона об охране государственной тайны 1911 г.) посредством комитета, состоящего из четырех представителей правительства – постоянных глав военного министерства, адмиралтейства, министерства военно-воздушных сил и министерства гражданского воздушного флота и 11 представителей организаций, занимающихся распространением информации.
Когда создается угроза разглашения в печати секретных данных, затрагивающих интересы национальной безопасности, секретарь созывает заседание комитета, на котором рассматривается вопрос. Если все представители прессы выражают согласие, в органы массовой информации направляется соответствующее предупреждение. В экстренных случаях секретарь имеет право направить "уведомление Д" под свою ответственность, при согласии не менее двух представителей прессы. Если впоследствии другие представители прессы будут возражать против "уведомления Д", оно может быть отменено, однако такого случая еще не было ни разу, поскольку чрезвычайные полномочия использовались крайне редко, лишь когда большое значение имел временный фактор.
"Уведомления Д" касаются военных вопросов, раскрытие которых в печати причинило бы ущерб национальным интересам. В докладе, подготовленном комиссией во главе с лордом Рэдклиффом, рассматриваются проблемы обеспечения безопасности в Англии, и в частности вопрос об эффективности системы "уведомления Д". В докладе отмечается, что "имели место случаи нарушения установленного порядка… чаще по беспечности, чем преднамеренные, и при этом никогда не приходилось сталкиваться с упорством после того, как секретарь обсуждал вопрос с ответственным редактором". Благодаря этой системе, отмечается в докладе Рэдклиффа английское правительство получило возможность "не пропускать в открытую печать, на радио и телевидение многие материалы… которые необходимо держать в тайне, которые были бы полезны другим державам… и которые, по нашему мнению, никаким другим способом невозможно было бы сохранить в секрете". В докладе также подчеркивается, что система "уведомления Д", "по-видимому, удовлетворяет обе стороны", и говорится, что по данным, которыми располагает комиссия, "ни та, ни другая сторона не желает вносить изменения в существующую систему", и комиссия рекомендует и далее применять ее в том виде, в каком она действует сейчас.
Подробное ознакомление с этой системой позволит выяснить, нельзя ли некоторые ее элементы с пользой применить в нашей стране, с тем чтобы способствовать разрешению наших проблем по вопросам сохранения секретности. Добавлю, что эта система не имеет ничего общего с широко обсуждавшимся по обе стороны Атлантики случаем, когда два английских журналиста, корреспонденты "Дейли мейл" и "Дейли скетч", просидели несколько месяцев в тюрьме за то, что отказались сообщить трибуналу, созданному парламентом для расследования дела Уильяма Вассела, источники информации, на основании которой они писали о нем. Был и третий корреспондент, который не попал в тюрьму, поскольку его предполагаемый информатор лично явился и заявил, что именно он снабдил корреспондента сведениями. Не исключено, что корреспондентам, отсидевшим в тюрьме, было бы трудно указать настоящие источники, даже если бы они этого хотели, поскольку их статьи, вполне возможно, были плодом их собственного воображения.
Следующей мерой, направленной на улучшение нашей системы обеспечения безопасности, должны явиться пересмотр и усиление в некоторых аспектах наших законов по борьбе со шпионажем. Начиная с 1946 года исполнительная власть неоднократно предпринимала попытки, и безуспешные, внести поправки в закон о шпионаже, с тем чтобы обвинение не терпело фиаско лишь из-за того, что трудно установить, могло ли привлекаемое к ответственности лицо предполагать, что информация, неправомерно раскрытая или переданная иностранному государству, "будет использована во вред Соединенным Штатам или на пользу иностранной державе", или оно шло на это сознательно. Выяснить это трудно. К счастью, сейчас уже нет необходимости доказывать наличие такого намерения, когда речь идет о секретной информации, касающейся "разведки средствами связи". Однако это требование остается в силе при разбирательстве дел о разглашении секретной информации других видов. Много секретной информации было раскрыто без разрешения и даже передано иностранным государствам, и при этом в защиту виновного выдвигался довод, что он, помогая нашему союзнику, хотел помочь нашему правительству (ведь после 1941 г. Советский Союз в течение некоторого времени был нашим союзником).
Английские законы основаны на теории прерогатив. Вся официальная информация может исходить только от короля, и лица, официально получающие ее, не имеют права разглашать эту информацию без санкции короны. Эта теория прерогатив правительства в подобных вопросах представляется здравой. В нашей стране большинство случаев раскрытия в суде всех деталей секретной информации, неправомерно приобретенной или хранимой, или переданной противнику, может идти во вред государственным интересам. Иногда даже приходится прекращать судебное разбирательство, чтобы избежать разглашения секретной информации. Некоторые виновные в серьезных проступках, затрагивающих нашу безопасность, не были привлечены к ответственности в силу лишь одной или нескольких причин, указанных выше. Сознание того, что наше правительство может не привлечь к ответственности даже в самых тяжких случаях шпионажа, создает у некоторых людей уверенность, что они могут совершать незначительные нарушения законов о шпионаже, оставаясь безнаказанными. Советы не оставили без внимания это обстоятельство.
Если вы небрежно ведете автомобиль на улице и собьете человека или причините ущерб чьей-то собственности, не составит никакого труда привлечь вас к ответственности. Однако, если с нашими важнейшими секретами обращаются беспечно, в этом случае почти ничего невозможно сделать.
Но если даже нам и удастся улучшить законодательство по борьбе со шпионажем и обеспечению безопасности, если мы сумеем в какой-то мере сократит непреднамеренную выдачу противнику ценной для него информации, все равно останется опасность предательства. Я имею в виду наших собственных изменников и тех, кто выдает наши секреты и секреты НАТО под давлением и шантажом, за деньги или по "идеологическим" причинам, или просто для того, чтобы удовлетворить свое "я", разогнать скуку и пережить волнующие моменты. Здесь даже бдительное правительство в свободном обществе не может обеспечить достаточно эффективных защитных мер, не нарушая открыто прав граждан. К сожалению, были случаи как в нашей стране, так и за рубежом, когда глаз правительства оказывался недостаточно зорким. Слишком часто изменник продолжительное время творит свое грязное дело, до того как служба безопасности выявит его.
Помимо шпионов, которых захватывали до и в ходе войны, мы знаем таких предателей, как Берджес и Маклин, Хьютон, Вассел и Блейк в Англии и совсем недавно полковник Веннерстом в Швеции. Для нас измена в 1960 году двух специалистов Агентства национальной безопасности Уильяма Мартина и Бернона Митчелла явилась тяжелым ударом, а измена Ирвина Скарбека – печальной историей слабой личности.
Затем последовал "четырехугольник" Профьюмо – Уорд – Кристина Килер – Иванов. Имело ли место разглашение секретов, по всей вероятности, установить не удастся. Однако известно, что советский разведчик Евгений Иванов своими действиями способствовал подрыву авторитета правительства и его лидеров. Тем самым он случайно или преднамеренно нанес больший ущерб свободному миру, чем если бы добыл разведывательную информацию, которую, по-видимому, стремился получить.
Эти и другие описанные мной случаи говорят об упущениях, имевших место в наших свободных странах деле защиты национальной безопасности, однако подлинная причина лежит глубже.
В Англии, и то же самое в большой мере можно сказать о Соединенных Штатах, служба безопасности обычно мало касается вопросов безопасности, проверки кадров и практики других ответственных органов правительства. Насколько я могу судить по делу Профьюмо, служба безопасности не имела основания для вмешательства, пока на сцене не появился советский разведчик Иванов. После этого задумались о возможной угрозе национальной безопасности. Если бы до этого момента обнаружилось, что служба безопасности следит за частной жизнью английских граждан, не говоря уже о высокопоставленных правительственных деятелях, поднялась бы буря возмущения.