Казалось бы, несмотря на трагическое разрешение конфликта октября 1993 года, Россия, пусть и непоследовательно и неуверенно, но двигалась по пути демократизации. В самом деле, на референдуме была принята новая конституция (пусть даже и весьма далекая от идеалов демократии), сформированы основы избирательной системы, начал работать профессиональный парламент, избранный в условиях межпартийной конкуренции, созданы благоприятные условия для развития партийной системы. Но эти реформы были лишь частичными – они не создавали ни институциональных гарантий проведения честных выборов, ни механизмов смены власти в результате конкуренции за голоса избирателей (то есть демократической подотчетности). Собственно, президентская кампания 1996 года развеяла иллюзии в отношении демократического потенциала политического режима в стране. Конкуренция группировок и клик среди российских элит, борьба региональных и общероссийских заинтересованных групп обуславливали фрагментацию "выигрышных коалиций" и поддерживали междоусобицу, внешне напоминавшую демократическую конкуренцию, но построенную на иных основаниях. Проще говоря, ни один из акторов в 1990-е годы не обладал достаточными ресурсами для монополизации власти, в том числе из-за того, что сами ресурсы были распылены, а возможности акторов по их изъятию и перераспределению наталкивались на слабость и фрагментацию государства. Поскольку политический плюрализм в стране поддерживался словно "по умолчанию", постольку и компромиссы российских элит носили временный и неустойчивый характер.
Эти компромиссы повлияли и на формальные и неформальные "правила игры" – многие принимавшиеся в 1990-е годы законы (включая и нормативные акты, регулировавшие экономическую политику, отношения Центра и регионов, деятельность органов власти, а также электоральную политику) были полны половинчатых формулировок, умолчаний и "дыр". Однако парадоксальным образом, в условиях отмечавшейся всеми наблюдателями слабости российского государства, эти "правила игры" поддерживали, по крайней мере на время, элементы демократического устройства. Но платой за такое поддержание статус-кво стал ряд глубоких патологий в политике и управлении. В части партийной системы России специалисты критиковали ее избыточную фрагментацию (из-за повышенного предложения во всех сегментах российского электорального рынка) и высокий уровень электоральной неустойчивости (из-за высокой эластичности спроса избирателей) . В общенациональной и особенно субнациональной электоральной политике также отмечались ключевая роль непартийных политиков, опиравшихся на региональные и/или на отраслевые группы интересов, а также заведомо несправедливый характер выборов и на федеральном уровне, и в ряде регионов страны . В части взаимоотношений Центра с российскими регионами наблюдалась спонтанная передача важнейших рычагов управления сверху вниз, к которым относились: (1) правила регулирования (принятие региональных законов, ряд из которых противоречил федеральным нормам, а также систематическое неисполнение федеральных законов на уровне отдельных регионов) ; (2) административные ресурсы, в том числе влияние регионов на назначение руководителей федеральных органов власти, включая силовые структуры (прокуратура, милиция), а в ряде случаев также и их переход в подчинение региональных политико-финансовых (а то и криминальных) группировок ; (3) экономические ресурсы и особенно права собственности, которые в значительной мере переходили под контроль региональных администраций, игравших роль "группы вето" в экономической политике, а также контроль над бюджетными средствами, субнациональная доля которых возросла в общем объеме российского бюджета в 1998 году до почти 60 % за счет сокращения доли средств, находившихся под управлением Центра. Утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы вела к превращению региональных элит в акторов, способных играть роль "группы вето" в ходе федеральных выборов, тем самым вынуждая Центр к новым уступкам. "Захват государства" группами бизнеса и вызванные им извлечение ренты и коррупция делали практически невозможным реализацию сколько-нибудь последовательного политического курса в различных сферах. Наконец, систематическое откладывание или замораживание принятия многих крайне необходимых решений сыграло немалую роль и в финансовом кризисе 1998 года .
Суммируя, можно утверждать, что российское государство в 1990-е годы пребывало в состоянии глубокого упадка и фрагментации с точки зрения как своего силового, так и инфраструктурного потенциала. Хотя такое положение дел, наряду с фрагментацией элит, и препятствовало развитию авторитарных тенденций российского политического режима, но оно носило неустойчивый и неэффективный характер и рассматривалось многими участниками политического процесса и наблюдателями как временное и нежелательное. Все понимали, что в 2000-е годы политическое равновесие, сложившееся после 1993 года и поддерживавшееся "по умолчанию", ждут серьезные перемены, хотя никто не был уверен, окажутся ли они к лучшему. В конечном итоге, хотя спрос на перемены и был удовлетворен в 2000-е годы, но лекарство от патологий 1990-х годов оказалось опаснее самих болезней переходного периода.
Глава 4. 2000-е: "навязанный консенсус"
Представим себе наблюдателя за политическими процессами в России, который, подобно герою научно-фантастических романов, погрузился в летаргический сон в конце августа 1998 года и очнулся от него ровно десять лет спустя. Скорее всего, этот наблюдатель, по крайней мере на первый взгляд, мог бы не узнать страну, выступавшую предметом его интереса, и удивиться произошедшим переменам. На смену глубокому экономическому кризису пришли уверенный рост всех показателей и весьма успешное социально-экономическое развитие (впрочем, вскоре они сменились глубоким, хотя и краткосрочным спадом 2008–2009 годов). На смену междоусобице различных сегментов элит и слабости государства как в Центре, так и в регионах пришли иерархия системы управления страной, известная как "вертикаль власти", и доминирующее положение "партии власти" "Единая Россия" в федеральном и региональных парламентах. Прежнее глубокое недоверие общества к лидерам страны и к проводимому ими курсу сменилось высоким уровнем массовой поддержки статус-кво . Наконец, за десятилетие в России дважды произошла смена главы государства в ходе президентских выборов – избранного в 2000 году на этот пост Владимира Путина после двух законных президентских сроков в марте 2008 года сменил 42-летний первый вице-премьер российского правительства Дмитрий Медведев.
Впервые увидевший эту картину наблюдатель, скорее всего, согласился бы с мнением тех своих коллег, кто утверждали, что Россия может служить примером "нормальной" демократической страны, преодолевающей со временем многочисленные болезненные патологии своего развития . Возможно, ему даже пришлись бы по вкусу утверждения о том, что Россия "подымается с колен", а ее политический режим не только успешно развивается, но и вправе выступать образцом для ряда других стран. Однако после более пристального и внимательного анализа от взгляда наблюдателя не могли бы укрыться многочисленные фундаментальные дефекты российского политического режима и "правил игры", лежащих в его основании. Наблюдателю пришлось бы в полной мере оценить и несвободные и несправедливые выборы, сопровождающиеся многочисленными фальсификациями итогов голосования, и ставшие рутинной нормой злоупотребления в использовании государством своих рычагов контроля над экономическими ресурсами, и политически зависимые и послушно штампующие спущенные "сверху" решения суды и, наконец, повсеместную коррупцию, представляющую собой не просто побочный продукт, но основное содержание государственного управления в России.
Многие из этих явлений были вполне знакомы наблюдателю еще во времена "лихих 1990-х", но степень и масштабы их распространенности в 2000-е годы весьма существенно возросли. Первоначальный оптимизм нашего наблюдателя, вероятнее всего, сменился бы, как минимум, скепсисом и заставил бы его сделать вывод о том, что за внешним "фасадом", казалось бы, успешного преодоления трудностей переходного периода 1990-х годов в России скрывались глубокие изъяны ее политического устройства. Более того, за десятилетие они не только не были исправлены, но, напротив, во многих отношениях даже усугубились.
В чем причины такого сочетания преемственности и изменчивости в российской политике 2000-х годов, и как они отразились на траектории политической эволюции нашей страны? Был ли этот период ее политической истории, который одни специалисты расценивали как "стабильность", а другие – как "застой", альтернативой турбулентному периоду "лихих" 1990-х либо, скорее, его логическим продолжением? Почему и как Путин и его соратники смогли монополизировать политическую власть в стране? Каковы были в этот период стимулы и стратегии российских лидеров для достижения их политических целей, какие факторы способствовали их успеху? И почему Путин, проведший огромную работу по строительству авторитаризма в России, передал пост главы государства своему преемнику Дмитрию Медведеву? Поискам ответов на эти и другие вопросы посвящена данная глава.
"Навязанный консенсус": истоки и механизмы
Приход Владимира Путина к власти в 1999–2000 годах в известной степени стал итогом серии случайностей. Оказавшийся в нужное время в нужном месте и проявивший личную лояльность к своему патрону Ельцину, он казался именно тем человеком, который мог гарантировать безопасность прежнему президенту и членам его семьи, – не только с точки зрения угрозы преследований со стороны новых властей, но и в плане поддержания основ сложившегося в 1990-е годы политического режима и экономического строя. Эти задачи Путину удалось решить вполне успешно. Однако в историю России он вошел не столько как преемник Ельцина, сколько как лидер, в период правления которого страна пережила высокие темпы экономического роста, с одной стороны, и монополизацию политической власти – с другой. В этом плане президентство Путина представляло собой глубокий контраст по отношению к периоду правления Ельцина, характеризовавшемуся не только глубоким и длительным трансформационным спадом, но и политической междоусобицей, и острыми конфликтами элит.
С точки зрения формальных "правил игры" институциональное наследство, которое Ельцин оставил своему преемнику, казалось бы, позволяло эффективно монополизировать власть, опираясь на конституцию, предоставлявшую главе государства широкие и слабо ограниченные полномочия и как будто бы превращавшую его в доминирующего актора чуть ли не по умолчанию. Но на деле такому развитию событий препятствовали как минимум три обстоятельства. Во-первых, из-за слабости российского государства лидеры страны могли применять для поддержания своего господства как "кнут", так и "пряник", лишь в ограниченном масштабе. Во-вторых, фрагментация элит не позволяла эффективно и устойчиво поддерживать "выигрышную коалицию", крепко сплоченную вокруг главы государства. В-третьих, уровень массовой поддержки и лидеров, и режима в целом в 1990-е годы оставался весьма низким – на фоне спада в экономике он воспринимался как крайне неэффективный.
Таким образом, чтобы стать доминирующим актором не на словах, а на деле и соответствовать тому "идеальному типу" главы государства, который обрисовал Ельцин ("кто-то должен быть главным в стране: вот и все") , Путину необходимо было одновременно решить три взаимосвязанные задачи: (1) восстановить и резко укрепить силовой и распределительный потенциалы российского государства; (2) принудить различные сегменты российских элит к подчинению главе государства, минимизировав риски нелояльности с их стороны; (3) добиться устойчиво высокого уровня массовой поддержки режима. Если решение задач (1) и (3) требовало от Путина и его соратников успешных шагов по реорганизации государственного управления и по экономическому развитию страны, то решение задачи (2) носило прежде всего политический характер. Путину предстояло не просто показать российскому правящему классу "кто в доме хозяин" – ведь и Ельцин также время от времени увольнял высокопоставленных чиновников и даже порой применял силовые методы подавления конкурентов (как это произошло в октябре 1993 года и чуть было не случилось в марте 1996 года). Путину же необходимо было создать и поддерживать то сочетание негативных и позитивных стимулов для российских элит, которое обеспечивало их лояльность главе государства и режиму в целом безотносительно к особенностям "текущего момента". Иначе говоря, доминирующий актор должен был предложить своим подчиненным такое сочетание "кнута" и "пряника", которое не оставляло бы им иного выбора стратегии поведения, кроме безусловного подчинения – по доброй воле или вынужденно. Такой механизм координации среди элит далее обозначается как навязанный консенсус – пожалуй, наиболее точная и краткая его характеристика содержится в высказывании из фильма "Крестный отец": "предложение, от которого невозможно отказаться". Важно учесть ключевую особенность, отличавшую российский "навязанный консенсус" 2000-х годов от того подхода, который использовали для достижения своих целей персонажи "Крестного отца". Если клан Корлеоне и его противники опирались главным образом на насилие и/или угрозы его применения, то российский политический режим в целом не был репрессивным. Напротив, главным средством, поддерживавшим "навязанный консенсус", был отнюдь не "кнут", а "пряник". Лояльность по отношению к режиму и лично к Путину открывала различным сегментам российских элит доступ к тем или иным "кормушкам" – источникам ренты – в обмен на поддержку ими статус-кво. Такой механизм, основанный на коррупции, с одной стороны, открывал участникам "навязанного консенсуса" весьма широкие возможности для личного обогащения, а с другой – позволял в любой момент избавиться от нелояльных подчиненных акторов, обвинив их в тех или иных злоупотреблениях. Хотя поддержание "навязанного консенсуса" с помощью этих средств, на первый взгляд, было крайне неэффективным и дорогостоящим, но его выгоды для поддержания режима намного превышали издержки. С одной стороны, Путин смог быстро сформировать "навязанный консенсус" и сделать его весьма устойчивым во многом благодаря своим успехам на фронтах экономического роста и государственного строительства. С другой стороны, опираясь на этот механизм, он смог переформатировать "правила игры" в российской политике, предприняв серию шагов по институциональному закреплению авторитаризма на нескольких важнейших аренах (разделение властей, партийная и избирательная системы, взаимоотношения Центра и регионов). В конечном итоге, эта стратегия российских лидеров во многом способствовала успешному достижению их политических целей.
Тем не менее, при всем различии средств для достижения своих целей: максимизации собственной власти, богатства и обусловленного ими престижного потребления в самых разных формах – подход Путина к строительству своей "выигрышной коалиции" имел много общего с методами Вито Корлеоне со товарищи. В основе этого подхода лежала опора на персональные связи патрона с его многочисленными разнородными клиентами, которые так или иначе были лично обязаны своему "крестному отцу", обеспечивавшему их благополучие, и безусловно ему лояльны. В отличие от Ельцина, который вынужден был на обломках рухнувшего прежнего режима в 1990-е спешно лепить свою "выигрышную коалицию" из того материала, что оказывался у него под рукой, Путин в условиях "постреволюционной" консервативной стабилизации в 2000-е обладал запасом времени и ресурсов для последовательного и целенаправленного выстраивания "навязанного консенсуса". На протяжении этих лет он умело подбирал и расставлял на ключевые позиции верных соратников, находил и порой создавал безопасные ниши для случайных и нестойких "попутчиков" и изолировал нелояльных потенциальных конкурентов, способных бросить ему вызов. Такая перегруппировка сил позволила Путину сформировать совершенно иную структуру персональных связей в рамках "выигрышной коалиции".