Серьезную проблему создает ныне существующий состав Совета Федерации. Отход от первоначальной избираемости его членов населением тех субъектов Федерации, интересы которых они призваны защищать, по существу, привел к тому, что этот важнейший орган подчас пополнялся людьми, далекими от этой своей функции. Среди них оказались даже люди с криминальным прошлым или настоящим. Положение предполагается изменить, ибо без этого невозможно совершенствование федерального устройства России.
Вдохновляет тот факт, что Медведев сразу же сделал акцент в своей работе на борьбе с коррупцией. Учитывая ее масштабы в России, такая борьба должна выходить за рамки временной кампании. И конечно, ее успех будет зависеть от того, захотят ли выводить из-под удара коррупционеров, занимающих высокие посты. В обществе именно это служит критерием серьезности долгожданного претворения в жизнь антикоррупционных намерений руководства. Многое в этом плане зависит от подлинной независимости Генеральной прокуратуры и судебного аппарата, незаангажированности других правоохранительных органов.
Глава 6
Энергетическое поле: сотрудничество или конфронтация
В начале ноября 2007 года в интервью газете "Даллас морнинг ньюс" в Техасе Государственный секретарь США Кондолиза Райс заявила, что главный вызов России внешнему миру – это ее энергетическая политика. В такой констатации она не была оригинальна. Нечто подобное говорили и Збигнев Бжезинский, и Джордж Сорос – я их выбрал из числа аналогично настроенных политиков, журналистов и бизнесменов, так как именно эти два часто цитируемых деятеля – известный политик и легендарный финансист – претендуют в своих оценках на истину в последней инстанции. В виде жертвы обычно называют Европу, которую Россия хочет взять в "энергетические клещи", или страны СНГ, которые Россия стремится приручить, манипулируя "энергетическим краном".
Европейский союз, конечно, нуждается в поставках российских нефти и газа, которые уже в настоящее время покрывают весьма значительную часть его потребностей. Необходимость импорта газа и нефти из России будет несомненно возрастать. По прогнозам Международного энергетического агентства (МЭА), к 2030 году потребление энергоресурсов в странах ЕС будет ежегодно увеличиваться на 7 процентов при росте совокупного ВВП на 1,9 процента в год. Особенно большим прогнозируется рост потребления газа в ЕС – с 2000 по 2030 год почти в два раза, что потребует возрастания его импорта за этот период почти в четыре раза. Испытывает необходимость в получении российских нефти и газа также ряд стран СНГ – Украина, Белоруссия, Молдавия, Армения и вышедшая из СНГ Грузия. Действительно ли Россия делает ставку на то, чтобы использовать свое энергетическое превосходство как имперское оружие?
Принципы энергетической политики России
Россия сказочно богатая страна первичными энергоресурсами, а по добыче нефти и газа вошла в группу мировых лидеров. Имеет место ряд специфических обстоятельств, которые непосредственно влияют на ее энергетическую политику. Они не всегда и не в полной мере учитываются нашими западными оппонентами.
Первое. Несмотря на возрастающий внутренний спрос на энергоресурсы, страна жизненно заинтересована в расширении экспорта нефти и газа. Он обеспечивает более 50 процентов доходной части федерального бюджета, более 70 процентов стоимости всего экспорта и валютной выручки, 100 процентов Резервного фонда и Фонда благосостояния. Такое или близкое к нему положение сохранится на длительную перспективу даже при серьезном продвижении процесса диверсификации российской экономики.
Таким образом, если Европа испытывает и будет испытывать в будущем потребность забрать как можно больше газа и нефти, экспортируемых Россией, то и сама Россия испытывает и будет испытывать не меньшую потребность в беспрепятственной реализации возрастающего экспорта своих энергоресурсов.
Второе. В настоящее время основная добыча нефти и газа осуществляется с месторождений, открытых еще в советскую эпоху в Западной Сибири. Их запасы истощаются. Столь необходимый стране рост добычи станет возможным лишь при освоении новых месторождений в труднодоступных местах Восточной Сибири, на шельфе северных морей, на Каспии. Для этого необходимы огромные средства, призванные обеспечить разведку, обустройство, защиту окружающей среды, дорожную инфраструктуру, дорогостоящую новую технику, особенно для добычи на шельфе. Получение таких средств, в свою очередь, возможно при бесперебойных поставках российских энергоресурсов на внешние рынки.
На государственном уровне предпринимается целая система мер, стимулирующих нефтяной и газовый бизнес развернуться к новым источникам. С целью активизировать геологическую разведку сокращается налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Вводятся нулевая ставка НДПИ для месторождений с труднодоступными запасами и налоговые каникулы на добычу на шельфе. Освоение новых месторождений нефти и газа наряду с продолжением курса на то, чтобы снять Россию с сырьевой иглы, становится жизненно необходимым.
Конечно, рост добычи нефти и газа усиливает внешнеполитические позиции России. Никто с этим не спорит. Но главные побудительные мотивы наращивания потенциала энергоносителей для их внутреннего потребления и экспорта лежат в плоскости интересов экономического развития нашей страны.
Третье. Географическое расположение основных месторождений, с которых ныне добываются нефть и газ в Западной Сибири, делает наиболее выгодным рынком для их российского экспорта Европу. Выбор европейского рынка порожден чисто экономическими причинами. После вступления в строй месторождений Восточной Сибири, на шельфе Арктики и новых трубопроводов, строительство которых уже происходит, появится и будет использована реальная возможность диверсификации рынков сбыта российских нефти и газа – Китай, Япония, Корея, Соединенные Штаты.
Между тем значение Европы как потребителя основной части нефтегазового экспорта России сохранится на десятилетия. Вот почему в интересах и России, и ее европейских партнеров заключение долгосрочных контрактов на поставки российских нефти и газа. Надежность российских поставок подтверждается историей – они не прерывались даже во время холодной войны. Сегодня эта надежность опирается на уже существующие и дополнительно создаваемые трубопроводы, которые связывают российских производителей с европейскими потребителями.
Следует принимать во внимание и благоприятные перспективы увеличения добычи энергоносителей с месторождений в Западной Сибири. В настоящее время коэффициент извлекаемости нефти там равен 30, следовательно, 70 процентов остается в недрах. Это значительно больше, чем у основных зарубежных производителей, а также в сравнении с практикой советского периода. Серьезные резервы увеличения добычи существуют и по газу – наряду с ростом использования попутного газа при нефтедобыче, на что сейчас обращается особое внимание, предстоит ввод в строй Штокмановского месторождения, обладающего огромными запасами.
Четвертое. В реализации нефти и газа за рубежом Россия жестко переходит на рыночные рельсы. Она полностью отказывается от занижения цен на нефть и газ, поставляемые в ряд стран СНГ только по причине их формального нахождения в Содружестве. Переход на рыночные цены будет завершен для всех стран СНГ в 2011 году. Ценовая дифференциация имеет место только на переходный период – она связана главным образом с выполнением страной – членом СНГ обязательств по транспортировке нефти и газа по своей территории и наличием согласованного плана перехода на рыночные цены.
Когда Россия искусственно занижала цены на поставки нефти и газа в нуждающиеся в них страны СНГ, ее никто не обвинял в семи смертных грехах. Но когда, убедившись, что субсидирование экономик этих стран за счет своего благополучия оказывается неудачным как средство развития и укрепления Содружества Независимых Государств, Россия перешла на общемировую практику рыночных цен, ее стали обвинять в давлении на страны – потребители нефти и газа. Где здесь логика? И как, интересно, поступят "обвинители", если так произойдет, что будут снижены рыночные цены на нефть и газ, поставляемые тем странам СНГ, которые решительно пойдут по пути создания единого с Россией экономического пространства? Станет ли это опять поводом для обвинений в адрес нашей страны?
Как тут не вспомнить, что на переговорах о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) требовали, чтобы она подняла внутренние цены на нефть и газ до уровня мировых. А теперь Россию подвергают острой критике за то, что она поднимает цены до уровня мировых и переходит на общепринятую коммерческую практику в отношении всех потребителей своих первичных энергоресурсов. При этом Россия еще дает время импортерам подготовиться к переходу на мировые цены и к тому же взяла курс на постепенное выравнивание внутренних и экспортных цен. Неужели непонятно, что подоплека нелогичной, несуразной критики России лежит в политической области?
Пятое. Разведку, добычу и транспортировку нефти и газа Россия осуществляет не изолированно. Она привлекает к этому иностранных участников. Разве не свидетельствует об этом, например, приглашение французскому концерну Total и норвежскому Statoil-Hydro совместно с "Газпромом" участвовать в консорциуме по освоению богатейшего в мире Штокмановского газового месторождения? Или участие немецких компаний в строительстве газопровода по дну Балтийского моря и одновременно в добыче газа в Западной Сибири? Или тот факт, что американская Exxon Mobil (30 процентов) совместно с индийской ONGC (20 процентов), "Роснефтью" (20 процентов) и японской SODECO (30 процентов) вывели на проектную мощность добычу нефти на "Сахалине-1", а американская Conoco Phillips расширяет сотрудничество с компанией "Лукойл"?
Готовность сотрудничать с иностранными корпорациями – и государственными, и частными – стратегическая линия России, которая заинтересована в получении передовых технологий, опыта, инвестиций. Без всего этого было бы гораздо труднее разрабатывать новые месторождения. Но такое сотрудничество должно быть равноправным и взаимовыгодным, что проявляется, в частности, в желании России получить соответствующую долю в сфере распределения и транспортировки своих нефти и газа.
Шестое. Государство усилило свое участие в нефтегазовом комплексе. Оно не только создает условия, благоприятствующие деятельности частных компаний в этой области, но и имеет основные позиции в добыче и транспортировке нефти и газа. Во многом это диктуется необходимостью обеспечить обоснованные потребности внутреннего рынка и энергетическую безопасность России.
Что вкладывается в понятие энергетической безопасности? Прежде всего, не односторонняя гарантия поставок, как трактуют энергетическую безопасность многие западные представители, что проявилось, например, при подготовке документов Санкт-Петербургского саммита "восьмерки" в 2006 году. Безопасность должна обеспечиваться "тройственной" гарантией: поставок со стороны стран-производителей; транспортировки со стороны стран, по территории которых она осуществляется; спроса со стороны стран-потребителей. Все они должны делить ответственность и риски за бесперебойное функционирование глобальной энергетики.
Переломный 2006 год
В этот год произошли два события, оказавшие серьезное влияние на отношения России с зарубежными партнерами в энергетической области и вызвавшие наибольшую волну наскоков на ее политику. Первое из них – кульминация, которой достиг конфликт с Украиной, по территории которой проложен трубопровод для экспорта российского газа в Центральную Европу. Второе – кризис в отношениях с иностранным оператором проекта "Сахалин-2".
В результате "оранжевой революции" в Киеве действительно пришли к власти люди, далеко не во всем импонировавшие Москве – и по своим заявлениям, и по начавшейся антирусской политике. Новая обстановка наложила отпечаток на российско-украинские отношения в энергетической сфере. Украина ответила отказом на предложения "Газпрома" в отсутствие соглашения по цене сесть за стол переговоров. В свою очередь, "Газпром" сначала предупредил, а затем прекратил поставки газа, предназначенные для Украины, что не должно было, по мнению Москвы, повлиять на поставки по соглашениям с европейскими странами. Однако украинский "Нафтогаз" решил наступить на "больную мозоль" Москвы и начал отбирать себе из газа, предназначенного европейским потребителям. Возобновление через три дня поставок газа на Украину в полном объеме произошло сразу после того, как украинская сторона согласилась на переговоры и прекратила отбор газа по проложенному по ее территории трубопроводу.
Сокращение поставок российского газа на Украину имело место еще раз в марте 2008 года, когда украинская сторона отказалась документально оформить свою задолженность по импорту газа, достигшую 1,5 млрд долларов. Положение выправилось, как только Киев дал согласие на такое оформление.
Но практика несанкционированного отбора газа была продолжена. Как писала газета "Коммерсантъ-Украина", правительство Украины официально подтвердило, что отобрало 1,3 млрд кубометров газа, который должен был быть поставлен из России в Европу в 2008 году, и обещало вернуть его трейдеру RosUkrEnergo.
Подобные эпизоды, к сожалению, происходили, так как некоторые страны СНГ, получавшие прежде нефть и газ по заниженным ценам, протестовали против перехода на рыночные расчеты. В конце концов ситуация, можно считать, улаживается еще и потому, что Россия, как уже говорилось, растянула на несколько лет переходный период к рыночным ценам. Однако эти события были широко использованы для того, чтобы обвинить Россию в злонамеренной возможности "перекрывать кран", что, дескать, делает ее крайне опасным партнером в энергетической области и требует поиска альтернативного источника снабжения нефтью и газом Европы.
Что касается кризиса в отношениях с компанией Sakhalin Energy, созданного англо-голландской Royal Dutch Shell и японскими Mitsui и Mitsubishi, то смысл его заключался в нежелании окрепшей, вставшей на ноги России мириться с грабительской практикой иностранного партнера. В середине 1994 года Россия подписала с этими компаниями Соглашение о разделе продукции (СРП) для разработки богатейшего нефтью месторождения на Сахалине. Для инвесторов был создан сверхльготный налоговый режим. По соглашению иностранный оператор обязан был в установленный срок и в пределах установленной сметы обустроить месторождение и довести добычу до уровня, покрывающего его расходы. С этого момента добытая нефть по СРП делится 50 на 50 процентов между российским правительством, администрацией Сахалинской области, с одной стороны, и компанией Sakhalin Energy – с другой. Такое соглашение было подписано Россией, когда она не имела собственных финансовых возможностей. Но иностранный партнер, очевидно, решил, что Россия будет терпеливо переносить те манипуляции, которые он осуществлял в контексте соглашения. Оператор отодвинул срок раздела нефти, нанес большой экологический урон своей деятельностью, не посчитался с условием соглашения о том, что 70 процентов поставок товаров и услуг должны осуществляться российскими компаниями. Чаша терпения переполнилась, когда иностранный оператор заявил, что почти в два раза увеличивает ранее обусловленную смету расходов.
Назревал нешуточный скандал. В события оказался втянут и Совет Федерации Федерального собрания РФ, который создал рабочую группу по оценке ситуации. На Западе, как это обычно бывает, появились статьи с предположениями, что Россия прибегнет к силе: отберет лицензию у иностранной фирмы, дело дойдет до экспроприации иностранной собственности, до громких уголовных дел. Одновременно Россию обвиняли в одностороннем – опять ненадежность! – выходе из соглашения. Тех, кто поднял шумиху, ждало разочарование. Оператору проекта "Сахалин-2" трудно было опровергнуть факты, и он, согласившись на изменение условий, уступил за справедливую цену (к такому выводу пришли аналитики Deutche UFG и другие солидные иностранные оценщики) в 7,45 млрд долларов 51 процент акций "Газпрому". Royal Dutch Shell сохраняет 27,5 процента акций, а остальные 22,5 процента принадлежат японским компаниям. Проект продолжает работать.
Если стороной конфликта в отношении проекта "Сахалин-2" было Российское государство, то от этого принципиально отличается спор, возникший между акционерами ТНК-ВР, созданной в начале 2003 года британо-американской British Petroleum и Тюменской нефтяной компанией. Они разделили акции совместной компании 50 на 50. Суть спора между частными акционерами в том, что В. Вексельберг, М. Фридман, Г. Хан и Л. Блаватник – российские совладельцы компании – настаивали на развитии бизнеса ТНК-ВР за рубежом, а британцы, напротив, хотели сконцентрироваться только на добыче российских энергоресурсов. Российских совладельцев не устраивало также, что операционный контроль за деятельностью совместной компании – у британцев. По сути, это корпоративный конфликт. Российскому государству он невыгоден, хотя это не делает его безразличным к происходящим событиям.
Тем не менее на Западе готовы были представить этот конфликт как часть общей политики России по ограничению иностранных инвестиций в разведку и добычу полезных ископаемых. При этом, как правило, не называют суть этих ограничений, в чем конкретно они проявляются. Действительно, Россия ввела обязательное согласование с правительственной комиссией сделок, в результате которых иностранные компании приобретают более 50 процентов голосующих акций предприятий, осуществляющих геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемых на участках федерального значения. Любому непредубежденному человеку ясно, что вводится ограничение на приобретение более половины голосующих акций и лишь на месторождениях федерального значения. Разве это выходит за рамки международной практики? Почему не вызывает в таком случае критику, например, заявление главы представительства Еврокомиссии в Москве Марка Франко: "Евросоюз не возражает против инвестиций крупных компаний в газораспределительные сети ЕС и в энергетический сектор в целом, однако будет настаивать на том, чтобы контрольный пакет акций находился в руках европейских государств"? От такого требования, по словам Франко, "…напрямую зависит европейская энергетическая безопасность". А разве нам не пристало заботиться о своей энергетической безопасности?