* * *
Как вам такая система управления? Только непосредственно армией занимается шесть самостоятельных учреждений. К тому же внимательный читатель наверняка увидел множество пересечений, разветвлений, дублирования - и впридачу уже совершенно непонятные примеру административной логики. К примеру, на Новую четверть, которая занималась, доходом с кабаков, навесили Калмыцкие дела. Почему? Да потому что положение земель, где теперь находится Калмыкия, было своеобразным - вроде как калмыки присягнули на подданство, но, с другой стороны, это была еще пока не российская территория, и дела там творились очень запутанные. В общем, сунули решать проблему, куда пришлось. А почему ведения городами, давным-давно уже находящимися в глубине России, передали Посольскому приказу? Вот поди разберись.
Хотя имеется очень простое объяснение различным сюрреалистическим реорганизациям, как и тому, что приказам порой добавляли самые непрофильные проблемы. Обычная логика чиновников. К примеру, есть проблемы, представляющие сплошную головную боль. Так почему бы начальнику приказа не употребить свое влияние для того, чтобы перекинуть ее на другое учреждение? Или добиться создания новой структуры - которая решает специально этот вопрос? Знакомое дело? И наоборот. Дела, на которых можно выслужиться, или просто приносящие доход. Почему бы не постараться подгрести их под себя?
Можно понять, почему бумаги в этом лабиринте путешествовали годами, а решения принимались, когда уже было поздно.
Предполагалось, что все приказы замкнуты на царя. Может ли один человек разбираться в этом хаосе? Притом, что и в внутри самих приказов не были никакой четкой системы? Какую-то цельную картину происходящего представить трудно. В итоге все шло, как шло.
Прибавьте к этому то, что на самом верху продолжало процветать местничество. Это было неискоренимое зло. Формально местничество со скрипом отменили только в 1682 году, когда оно дошло уже до идиотизма. Моду на "рейтинг" от боярских родов переняли сначала остальные привилегированные сословия вплоть до городских дворян. Но эта же зараза стала поражать и дьяков. И хоть было очень жалко - отменили. Но в сознании-то оно все равно осталось! В привычках, в мышлении. Во главу приказов, некоторыми из которых руководили бояре, назначали людей, руководствуясь все теми же местническими соображениями. А история всех народов показывает: наследственная аристократия в своей основной массе удивительно бездарна. Точнее, процент дураков в ней, возможно, такой же, как и в иной социальной среде - просто возможности выбора меньше. А тут еще местнические соображения…
Еще веселее было в провинциях. С начала XVII века во главе областей встали воеводы. Как видно из самого слова, звание вышло из военного мира. В самом деле, поначалу воеводами были руководители пограничных областей, но потом это распространилось на всю Россию. Одновременно с воеводой назначался его помощник - товарищ. Областной глава осуществлял набор служилых людей, полицейский надзор за городом, контролировал сбор податей, сыск по политическим делам, проходившим по категории "слова и дела государевых". При воеводе была канцелярия - съезжая изба, которой управлял дьяк со штатом подьячих. В подчинении у местного главного начальника состояли чиновники: осадный голова, ведавший городской крепостью, засечные (в пограничных уездах), острожные, стрелецкие, пушкарские, казачьи, объезжие, ямские головы.
Воеводы поначалу назначались на два-три года и подчинялись Боярской думе и одному из "четвертей" - территориальных приказов. Разумеется, и тогда существовала неразбериха с "параллельным подчинением". Ведь многие приказы имели свои филиалы. Да и воеводам сверху слали свои директивы множество учреждений. А телефонов тогда не имелось. Ко времени Алексея Михайловича Россия разрослась до размеров, уже сравнимых с сегодняшней Российской Федерацией. Не было Кубани, южной России и Дальнего Востока и сибирского Севера - зато имелась половина Украины. А дороги и дураки… Они всегда в России одинаковы. К примеру, как-то назначенный из Москвы воевода добирался до места назначения, Якутска, три года!
Так что если на местного начальника в центральной России можно было найти управу, то за Уральским хребтом начинался Дикий Запад. То есть Дикий Восток. Вот как описывает С. Соловьев отъезд дворянина, получившего назначение на пост воеводы: "Рад дворянин собираться в город на воеводство - и честь большая, и корм сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы; радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки земский староста на праздниках зайдет и к ним с поклоном; радуется вся дворня - ключники, подклетные: будут сыты; прыгают малые ребята: и их не забудут; пуще прежнего от радости несет вздорные речи юродивый (блаженный), живущий во дворе: ему также будут подачи. Все поднимается, едет на верную добычу".
А вот в народе сложилась другая поговорка: "Наказал Бог народ - прислал воевод". Формально воеводы и их администрация находились на жаловании, но кому ж хватает зарплаты! Так что в удаленных местах начальники делали, что их левая нога пожелает. Вот как описывает Андрей Палицын деятельность мангазейского воеводы Григория Кокорева: "Приедут самоеды с ясаком, воевода и жена его посылают к ним с заповедными товарами, с вином, несчастные дикари пропиваются донага, ясак, который они привезли, соболи и бобры, переходя к воеводе, а самоеды должны платить ясак кожами оленьими, иные с себя и с жен своих снимают платье из оленьих кож и отдают за ясак, потому что все перепились и переграблены. Который торговый или промышленный человек не придет к воеводе, к жене его и к сыну с большим приносом, такого воевода кидает в тюрьму, да не только его самого, но и собак его посадит в тюрьму, да берет потом выкуп и с самого, и с собак". Якутский воевода Петр Головин держал в семи тюрьмах более ста служилых и промышленных людей, в их числе товарища воеводы и дьяка".
Как писал поэт, "пряников сладких всегда не хватает на всех". Поэтому доносы высших чиновников с мест шли в центр косяками, что, разумеется, доставляло Сибирскому и другим приказам лишнюю головную боль. Вообще-то в XVII веке сибирский воевода, который не заканчивал свою службу под "сыском о воровстве", являлся большой редкостью. Но это ничего не меняло. Приходил новой - и все продолжалось по-старому.
* * *
Все текло бы своим чередом. Менять что-то всерьез в такой системе сложно. Да и зачем? К концу XVII века положение стабилизировалось. Серьезных врагов у России временно не было. Крым далеко. Западные соседи - Польша и Швеция - собирались затеять разборку между собой. Третий Рим мог пребывать в гордом сознании своей исключительности, свысока поглядывая вокруг - как когда-то Китай. Как когда-то Византия. Развиваться не было стимула. Так бы и сидели. Лет эдак сто. А потом бы с Запада все-таки пришли серьезные товарищи - и стало бы очень неприятно.
В конце XVII века бюрократическая система достигла состояния равновесия, вывести из которого ее было невозможно. Бюрократия времен Московской Руси походила на дом, к которому по мере надобности пристраивают все новые пристройки. Она уже являлась нереформируемой. Хотя бы потому, что канцелярское начальство обладало немалым весом. Пусть и не явным - но за судей решали те, кто находился у них за спиной. Кому из них улыбалось лишиться хороших мест? Можно вспомнить потуги князя Василия Голицына что-либо изменить в государственной структуре. Все как в песок уходило. Точно так же в СССР ушли в песок "косыгинские реформы".
Точнее, возможность перемен имелась. Революционная. Ее и реализовал самый великий и ужасный русский царь. Но для этого ему потребовалась целая жизнь. Впрочем, с исторической точки зрения это очень немного. Как мы уже видели, иногда административные реформы растягивались на столетия…
Преобразования Петра I
"Бюрократия, - необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", в ходе которой был запушен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутренним законам - ради конечной цели - упрочения своего положения, - мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне - умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сегодня". (Е.В. Анисимов).
К Петру I и раньше, и теперь относятся очень по-разному. Сегодня одни считают его величайшим преобразователем, который возвеличил Россию или - в зависимости от вкуса - железной рукой повернул варварскую страну лицом на Запад. Смотри роман Алексея Толстого "Петр I" или одноименный фильм.
Другие придерживаются снова вошедших в моду среди интеллектуалов неославянофильских взглядов, согласно которым смертельная вина Петра I в том, что он свернул Россию с традиционного пути развития. То же самое касается и государственного управления. Одни восхищаются, как царь одним ударом реформировал старую систему, другие его за это клянут…
Что касается старой системы, то, надеюсь, я достаточно наглядно продемонстрировал ее своеобразие. Но дело даже не в этом. Если посмотреть на дату знаменитых "административных реформ Петра", о которых бойко отвечают на экзаменах школьники и студенты, то мы увидим: они были проведены в самом конце его царствования! Когда победоносно закончилось главное дело жизни Петра - Северная война, а его любимый город Санкт-Петербург отметил свое восемнадцатилетние. Все основные события этого яркого и страшного царствования уже случились.
Упомянутые реформы не явились даже итогом длительного планомерного процесса. На самом-то деле в области создания "властной вертикали" царь-реформатор всю жизнь блуждал, как ночью по тайге, бросаясь из одной стороны в другую. И в том, что в итоге получилось то, что получилось, нет ничьей ни заслуги, ни вины. Так уж вышло.
Начал Петр свою деятельность с того, что, ввязавшись в преобразования в административном отношении, продолжал двигаться по старой дорожке, проложенной предыдущими царями. Для новых нужд он создает три новых приказа - Преображенский, Адмиралтейский и Военный морской. Вернее, Преображенский приказ являлся всего лишь возрождением Приказа тайных дел, который был отменен при сыне Алексея Михайловича Федоре Алексеевиче. Эту структуру возглавил крутой и суровый товарищ, князь Федор Ромодановский - и так развернулся в деле искоренения крамолы и воровства, что небу стало жарко. Именно Преображенский приказ, а не его предшественника, Тайных дел, традиционно считают первой профессиональной российской спецслужбой. Два других новорожденных приказа предназначались для обеспечения морских увлечений Петра. Первый - для создания флота, второй - для решения проблем навербованных за границей моряков. Как видим, вполне в духе традиций. К бесформенному терему российской государственности добавились три новые пристройки.
Впрочем, одно, но очень важное новшество было заметно в деятельности Петра с самого начала. Царь всеми силами старался "опустить" боярскую элиту, вышибить из голов всякое воспоминание о местничестве, в том числе и вместе с головами.
Так, отправляясь за границу в составе Великого посольства, Петр поставил фактически на должность "и.о. царя" главу Преображенского приказа князя Юрия Ромодановского. Который, хотя был и знатного рода, но не имел думского чина и являлся всего лишь стольником. То есть, согласно традиционным представлениям, он и близко не мог подойти к такой высокой должности. Всю свою жизнь Петр делал ставку на "худородных" дворян. Да и не только на дворян. Александр Данилович Меньшиков был, конечно, своеобразным персонажем, но вот стоит город Санкт-Петербург, который он построил. И все тут.
Говоря языком современной социологии, Петр резко повысил социальную мобильность общества. Расширил базу, откуда могут подниматься по карьерной лестнице новые люди. И вот эту заслугу от Петра не отнимешь.
* * *
Как справедливо заметил В.О. Ключевский, главным двигателем петровских преобразований являлась Северная война. Если точнее, до нее были еще поход на Дон и взятие Азова. Но это звенья одной цепи. Петр рвался к морям. Данные войны являлись главным делом его жизни. А все остальное - всего лишь обеспечение этой цели.
В 1699 году создается Ближняя канцелярия, эдакий орган государственного контроля. Сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях. Смысл очевиден. В прежнее время все государственные финансы были рассредоточены по многочисленным приказам. В каждый деньги приходили, из каждого уходили. Понятия "государственный бюджет" в России просто не знали. Вот и была сделана попытка отследить этот процесс. То есть это был шаг к централизации.
А дальше началось совсем интересное кино. Царь вдруг поворачивается в иную сторону. Он пытается вводить… народное самоуправление. Надо сказать, что цари обычно не очень любят выпускать из рук власть. Все формы народного самоуправления - это результат либо долгой борьбы, в результате которой у монархов представители разных социальных групп вырывают
уступки, либо изначальной слабости власти. Так, к примеру, в допетровской России существовало народное представительство - Земский собор. Но оно возникло потому, что первый Романов являлся, скажем так, не слишком авторитетным царем. При Алексее Михайловиче царская власть окрепла - и Земские соборы как-то тихо сошли на нет. А Петр I, который был вообще-то крутым мужиком, стал не укреплять вертикаль власти, как вроде бы положено хорошему царю, а разводить демократию.
Почему? Все очень просто. Петр Алексеевич на опыте предшественников (да к 1699 году и собственный опыт имелся) убедился в одной милой особенности российского управления: воеводы, то бишь начальники на местах, воровали и воровать будут. Не помогали даже такие радикальные средства вразумления, как плаха с топором и хорошо намыленная веревка. Одного вора вешали, потом присылали другого чиновника - и все начиналось сначала. Поэтому Петр решил опереться на местные силы. Указом 30 января 1699 года столичным предпринимателям было предписано создать Бурмистерскую палату - выбрать "добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят". В задачу этого выборного органа входило разбираться в казенных сборах, а также в судных гражданских, торговых и судебных делах. Предполагалось, что такое новшество должно внедриться во всех городах и оздоровить тамошнюю обстановку. В Указе четко сказана причина внедрения демократии сверху - взяточничество чиновников.
Поначалу дело предполагалось ввести не за так - в уездах, где местные предприниматели решили бы ввести новые формы управления, им нужно было платить двойной налог.
Дело не пошло. Видимо, купцам было дешевле договариваться с воеводами "по-доброму". Из 70 крупных городов бурмистров выбрали только 11. Тогда Петр отменил решение о двойном налоге и стал вводить новшество в обязательном порядке. Все равно не пошло. Предприниматели на местах отписывались, что выбирать им некого. Да и вообще - ну его на фиг…
Но Петр на этом не успокоился. Человек он был упорный - а коррупция бюрократического аппарата его, видимо, сильно "достала". В 1702 году царь решил ввести институт "воеводских товарищей", выборных контролеров за деятельностью воевод. Им предписывалось "ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников".
Гладко было на бумаге. Но дело-то в том, что тогдашнее дворянство - это не знакомые нам по классической литературе помещики более позднего времени, сиднем сидящие в своих поместьях. Тогда дворяне еще являлись по-настоящему служивым сословием. То есть обязаны были служить в армии. А в то время шла бесконечная Северная война. Потому-то всех кого можно частым бреднем выгребли на военную и государственную службу. В поместьях остались лишь старые, убогие и те, кому удалось "откосить" (а при Петре I это было очень непросто). Понятное дело, что с "пассионарностью" у этих товарищей было не слишком. Никуда они не рвались выбираться, никаких воевод контролировать не собирались.
Впрочем, там, где бурмистры и воеводские товарищи все же возникли, они стали воровать не меньше, чем представители старой администрации. В общем, идея провалилась с треском.