Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:
1 ) заявлено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4),
2 ) установлен примат (верховенство) федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15);
3 ) установлено прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15),
4 ) провозглашено единство правового пространства (ч. 2 ст. 4),
5 ) провозглашено единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8),
6 ) провозглашено единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5),
7 ) отдельно прописана единая система исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77).
Более того, по Конституции за всеми регионами закрепляется единый базовый видовой статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Федеративный договор теперь действует в части, не противоречащей Конституции. Правда, тем же республикам все же предоставлены некоторые специальные права, дополняющие видовой статус субъектов Федерации (специальный статус). В частности, они могут называться "государствами" (ч. 2 ст. 5). Впрочем, республики как не были суверенными, так не являются и государствами, поскольку "несуверенное государство" есть нонсенс. Это положение уместно толковать всего лишь как дань историческому прошлому, как декларацию, не порождающую правовых последствий.
Тогда же в 1993 г. была жестко пресечена попытка преобразовать Свердловскую область в так называемую Уральскую республику, что поставило крест на идее "республиканизации" (в дальнейшем она еще поднималась на щит, но в конкретные политические проекты не выливалась).
Затем, пусть медленно, но привилегии республик, добытые во времена "парада суверенитетов" и в первые годы российской независимости, начали девальвировать посредством предоставления аналогичных прав другим субъектам Федерации. Например, с 1993 г. главы краев, областей, автономной области, автономных округов стали избираться на прямых выборах. До этого так избираться могли лишь республиканские главы.
Главами здесь и далее в тексте называются высшие должностные лица и руководители исполнительной власти регионов (президенты, председатели правительств, губернаторы, главы администраций и т. д.), кроме тех случаев, когда речь идет о Президенте России (главе государства) и муниципальных руководителях (местных главах).
До марта 1990 г. фактическими руководителями регионов были первые секретари комитетов Компартии (областных, краевых, окружных; комитеты Компартии в автономных республиках, кстати, также назывались областными). Вторыми по значению были должности председателей Советов Министров (в автономных республиках) и исполнительных комитетов Советов народных депутатов (в остальных регионах). В автономных республиках Верховные
Советы возглавляли президиумы, у которых имелись председатели, у Советов народных депутатов президиумов не было, их работой руководили исполкомы.
В марте 1990 г. прошли первые (и последние) свободные выборы в Советы всех уровней. Тогда в обновленных Советах были учреждены должности председателей. Именно председатели Верховных Советов и Советов народных депутатов теперь объявлялись первыми лицами регионов (согласно принятому на XIX партийной конференции в 1988 г. решению). Поэтому первые секретари стали добиваться своего избрания спикерами. Обычно им это удавалось . В некоторых случаях спикерами избирались представители "демократического движения".
С 1991 г. в республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 г., одновременно с выборами Президента РСФСР, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы (безальтернативные), на которых избрался Минтимер Шаймиев, в 1989 – 1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет Татарии.
Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда Гавриил Попов и Анатолий Собчак (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации).
После событий 19 – 21 августа 1991 г., обычно именуемых "путчем", Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, заменившие исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено Президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими Советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело. Назначали как "заслуженных демократов", так и бывших советских и партийных функционеров, заявивших о своей лояльности. Председатели Советов к тому времени отошли на второй план, а первые секретари и вовсе вывелись после приостановления, а затем прекращения деятельности Компартии на территории РСФСР.
Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 г., были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней, кроме уже назначенных выборов президентов республик, а также закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских).
В 1991 – 1992 гг. были избраны президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии и Саха, а также Тувы (там выборы назначили уже после объявления моратория!).
Мораторий истек в декабре 1992 г. Тогда Съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 г., то есть до перевыборов Советов. Однако краям и областям, которые по тем или иным причинам настойчиво хотели провести выборы, разрешили это сделать. В апреле 1993 г. были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской областей, в 1994 г. главу выбрала Иркутская область. Также в 1993 – 1994 гг. избрали президентов Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии, Коми, Северной Осетии и Чувашии. В Карелии в 1994-м избрали Председателя Правительства.
3 октября 1994 г., то есть уже при новой Конституции, Ельцин подписал Указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 г. Президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики) . Выборы глав, за исключением республиканских, согласно Указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995 г. Ельцин позволил провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях. А в Свердловской области выборы провели "самостийно", то есть без разрешения Президента.
С 1996 г. "индивидуальные" договоры стали заключаться не только с республиками, но и с другими регионами, то есть была ликвидирована "монополия" республик на "индивидуализацию" федеративных отношений.
Нельзя, впрочем, не признать, что процесс выравнивания обернулся существенными издержками. Если прежде "удельно-княжеские" замашки себе позволяли, как правило, только отдельные президенты республик, то с 1993 – 1994 гг. этим стали грешить и многие губернаторы.
В Послании Федеральному Собранию 2000 г. Путин очень точно высказался о том времени: "При принятии Конституции России в 199 3 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 1990– х Центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была об основана: она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать" .
Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на все противоречия между собой, а также сопротивление регионалов и Совета Федерации, продолжали предпринимать централизаторские инициативы . Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд в 1997 г. установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику. В 1999 г. появился долгожданный Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", унифицировавший системы государственной власти в регионах (Конституционный Суд начал соответствующую работу еще в 1995 – 1996 гг., а принятие закона несколько лет изо всех сил тормозили регионалы). Эти шаги федеральной власти каждый раз провоцировали волну возмущений и протестов по поводу "наступления на федерализм"; руководители регионов и их интеллектуальная обслуга обычно ссылались на опыт ряда зарубежных федераций, в которых субъекты вправе и собственные общие суды иметь, и налоги самостоятельно вводить и пр.
Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал и вступивший в силу в 1995 г. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который предусматривал согласно конституционно установленному принципу (ст. 12) формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где были сильные президенты и губернаторы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).
Проблемы исполнения федерального законодательства, реализации формальных и неформальных федеральных прерогатив стали тогда одними из наиболее острых. Без их решения о реальной централизации нечего было и думать . Но все упиралось в конечном счете в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними.
Пожалуй, самый показательный пример – введенный в 1995 г. порядок формирования Совета Федерации из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Тогда приближались президентские выборы и растерявший популярность и авторитет Ельцин нуждался в консолидации региональных лидеров вокруг себя, а потому неприкрыто их задабривал. Он по сути подарил им целую палату парламента, рассчитывая в том числе на повышение лояльности. В предвыборный период было роздано еще много персональных "подарков", "авансов" и т. п. Расчет оправдался: почти все главы выступили на выборах на его стороне.
Цена, уплаченная в 1995 – 1996 г. за переизбрание Ельцина, оказалась огромной . Предоставление региональным руководителям, особенно главам, статуса федеральных парламентариев, а значит, иммунитета позволило многим из них достроить свои автократии или просто значительно укрепить свое положение. Тем более что Закон о порядке формирования Совета Федерации 1995 г. предписал провести прямые выборы глав исполнительных органов государственной власти во всех регионах до декабря 1996 г.
Тут занятно то, что тогда некоторые президенты и губернаторы, будучи руководителями исполнительной власти в своих регионах, непосредственно никаких исполнительных органов не возглавляли; там, где были созданы правительства, назначались премьеры и т. д. Таким образом, если подходить сугубо формально, главы в этих случаях не имели права заседать в Совете Федерации, а требование быть непременно избранными на прямых выборах на них не распространялось, и потому следовало избирать и отправлять сенаторствовать премьеров (или не отправлять никого). Хотя, естественно, мандаты главы брали, и на выборах избирались именно они, а не премьеры . Частично противоречие было снято после принятия упомянутого Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…", который обязал регионы иметь высшие исполнительные органы (предполагалось, что ими будут руководить как раз главы). И еще. Последний ельцинский назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым лишь в 1999 г. Глава Республики Мордовия Николай Меркушкин, избранный в 1995 г. Конституционным Собранием, только в 1998 г. переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Республиканскую исполнительную власть возглавлял (и заседал в Совете Федерации в качестве представителя от нее) Председатель Государственного Совета (директории, неофициально именовавшейся "коллективным президентом"), которого избирало Конституционное Собрание. С 1994 г. этот пост занимал Магомедали Магомедов. Для этого региона в итоге даже сделали специальную оговорку в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…" . На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран на прямых выборах лишь в 1997 г., а в другой вообще в 2000 г. (!)
Выборы по факту были отбором сильных глав . Те, кто оказался способен объединить элиту, с одними договориться, других продавить, отстроить политическую машину и т. д., избирались, переизбирались и буквально делали, что хотели. Слабые или ослабевшие – выбывали.