• возникновение нового массового вида преступлений – мошенничество УК.
Наконец, предлагается еще один способ управления – непосредственное управление собственниками. Допускаем, что это возможно в доме с 5-10 квартирами. Для многоквартирного дома со 100-200 и более квартир это вещь совершенно фантастическая. Как, например, заключить договор с уборщицей или слесарем, как обговорить условия их работы, зарплату и т. д. и уволить их в случае неудовлетворительной работы – все это возможно только в воображении стратегов реформы.
Единственный реальный способ управления многоквартирным домом коллективной формы собственности – создать механизм самоуправления в виде юридического лица, т. е. ТСЖ, как это происходит в зарубежных странах. Но в наших конгломератах сделать это чрезвычайно трудно, часто невозможно.
Создание ТСЖ
ТСЖ в многоквартирном доме коллективной формы собственности необходимо как орган, выражающий волю и защищающий интересы совладельцев, а также как организационная и юридическая структура для коллективного управления. Изначально идеологами реформы предполагалось, что в каждом многоквартирном доме будет создано ТСЖ и все проблемы будут решены. Но жизнь распорядилась по-своему. Несмотря на огромные усилия властей, на практике создание ТСЖ идет очень плохо, количество зарегистрированных ТСЖ исчисляется долями процента, а число реально (и эффективно) действующих на порядок меньше. Это свидетельствует о провале кампании по массовому созданию ТСЖ. Причина этого – слишком пестрый и разношерстный состав жильцов в конгломерате. Люди, разные по социальному, культурному уровню, по финансовой обеспеченности и т. д., не в состоянии объединиться для совместного владения и управления, это уже проверено и доказано. Играет роль и наличие в конгломерате различных форм собственности (собственники квартир, коммерческие и социальные наниматели, собственники нежилых помещений и т. д.). Однородный состав совладельцев – необходимое, но не достаточное условие создания ТСЖ, так как сказывается отсутствие навыков ответственного собственника. К тому же не всякое созданное ТСЖ способно эффективно функционировать: увы, такова специфика коллективной формы собственности – ее невысокая эффективность.
Причину этого объясняет один из постулатов теории систем, входящей в состав теории управления: чем из более разнородных элементов состоит система, тем она менее управляема, менее устойчива и эффективна и в конечном итоге менее жизнеспособна.
Новый Жилищный кодекс
Жилищный кодекс (ЖК) – основной документ, регулирующий состав, структуру жилищного комплекса и отношения его субъектов. Задача ЖК – регулировать функционирование уже сложившегося жилого фонда и задавать направление его дальнейшего развития. Поскольку современный российский жилфонд, сформированный в результате бесплатной приватизации квартир в государственных домах, имеет несистемный, противоречивый, нелогичный характер, то таким же получился и новый ЖК. Принятие ЖК сопровождалось серьезной критикой и огромным числом поправок, что свидетельствует о его противоречивости и недоработанности.
Во многих даже очень важных статьях ЖК не имеет прямого действия, он содержит отсылки на постановления правительства РФ, решения субъектов Федерации и иные подзаконные акты, многие из которых еще не разработаны и не приняты. Вызывает удивление неопределенный императив многих статей, например, орган местного самоуправления может предоставлять УК, ТСЖ бюджетные средства на капремонт (ст. 165). А значит, может и не предоставлять, причем второй вариант наиболее вероятен.
В целом новый ЖК – шаг вперед по сравнению с советским ЖК, в нем впервые появились такие термины, как "собственник", "договор", "управляющая компания" и т. д. В то же время он явно несет отпечаток советского периода в истории ЖКХ, отпечаток нерыночности, командно-административного подхода, доминирования государства в жилищной сфере. Имеются и принципиальные ошибки, и просто несуразности. Например, нет определения, что такое "многоквартирный дом", под жилым домом понимается только частный односемейный (ст. 16, п. 2), а ведь многоквартирный дом – основной объект, которому посвящен весь ЖК. Фактически он регулирует то, чего нет.
В то же время весь новый ЖК проникнут идеей кондоминиума (точнее, конгломерата) как основы всей жилищной системы России. За бортом ЖК остаются частный доходный дом, наиболее эффективный рыночный вид жилья, и муниципальный арендный дом, на долю которых в развитых странах приходится до 50% и более всего городского жилья, а в крупных городах – до 70% (Нью-Йорк) и даже 82% (Вена). Причина этого в том, что в ЖК единицей жилья и объектом регулирования является жилое помещение (квартира или односемейный дом), а не дом в целом. Многоквартирный дом рассматривается лишь как механическая сумма отдельных квартир, что является тяжелой принципиальной ошибкой. А частный доходный и муниципальный арендный дома не имеют выделенных в отдельные субъекты права квартир.
Смешение форм собственности в многоквартирном доме, т. е. принцип конгломерата, закреплен в новом ЖК, и в нем нет ни одного намека, что от такого вида жилья надо избавляться. В соответствии с ЖК наш жилой фонд – это сплошь конгломераты с редким вкраплением ТСЖ и ЖСК. Огромный раздел (раздел VII) посвящен подробному описанию прав и обязанностей жильцов по оплате услуг ЖКХ, что явно свидетельствует о его нерыночности. Рыночные отношения же (на основе договора) вполне регулируются Гражданским кодексом. Если бы российское ЖКХ перешло на рыночные отношения (на основе договора и принципа "поставка против платежа"), ЖК можно было бы сократить в 2-3 раза.
Некоторые положения ЖК вызывают недоумение, например, право социального нанимателя вселять в квартиру временных и иных жильцов, в том числе за плату (ст. 67). Это противоречит всякой логике: социальное жилье предоставляется малоимущему, а не всяким "иным" лицам, и для его проживания, а не для зарабатывания денег. О том, что органом управления многоквартирным домом становится общее собрание (ст. 44), и вообще об управлении домом (раздел VIII) и о принципиально ошибочном субсидировании расходов по оплате услуг ЖКХ (ст. 159, 160) мы уже упоминали.
Нелогичным и противоречивым в новом ЖК является регулирование прав собственности на многоквартирный дом и придомовой участок. С одной стороны, ясно указано, что дом и придомовой участок являются собственностью совладельцев (ст. 36). С другой стороны, участок может быть изъят (а дом снесен) для "государственных и муниципальных нужд" (ст. 32), причем не определено, что же под этим понимается. На практике изъятый участок используется для коммерческой застройки (торговые предприятия, бизнес-центры, коммерческое жилье, казино и т. д.), что никак не может быть отнесено к категории "государственных и муниципальных нужд". Участок может быть изъят, а дом снесен также в случае признания его ветхим и аварийным, что противоречит ст. 36 – дело совладельцев, жить в аварийном доме или снести его. Местная власть должна иметь право лишь предложить снос и переселение, а дело совладельцев – принять эти условия или отказаться. Эти положения ЖК на практике приводят к произволу местных властей в сговоре со строительными фирмами, к коррупции и криминалу в сфере строительства. Очевидно, они были пролоббированы строительной олигархией и связанным с ней коррумпированным чиновничеством.
Ошибочным представляется отнесение порядка признания граждан малоимущими к компетенции местной власти (ст. 49). Местная власть получает возможность занижать планку, что приведет формально к уменьшению числа малоимущих и уменьшению обязательств по отношению к ним. Необходим федеральный стандарт. Во многих странах (например, в США) семья признается малоимущей, если годовой доход на одного члена семьи меньше половины такового в среднем по данному округу (муниципальному образованию). Таким образом произвол местных властей исключается.
В целом о новом ЖК можно сказать, что он носит ярко выраженный временный, переходный характер, содержит ряд тяжелых принципиальных ошибок, способных на многие десятилетия закрыть путь к реформированию ЖКХ и созданию правильной структуры жилищного комплекса. Это свидетельствует о низком уровне научной обоснованности столь важного для страны закона.
Национальный проект "Доступное жилье"
Жилищный вопрос в России до сих пор стоит достаточно остро: почти 2/3 россиян не удовлетворены жилищными условиями, 25% семей проживают в плохом и очень плохом жилье, среднее время ожидания в очереди на получение жилья составляет 15-20 лет. Для продвижения в этой области правительством разработан ряд мероприятий, объединенных в Национальный проект (НП) "Доступное и комфортное жилье – гражданам России". Основные мероприятия проекта:
• обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов на селе;
• выполнение гособязательств по жилью для отдельных категорий (уволенных с военной службы, ликвидаторов аварии на ЧАЭС, ветеранов и инвалидов и т. д.);
• увеличение объемов жилищного строительства и модернизация коммунальной инфраструктуры;
• увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования.
Цель НП – увеличить возможности приобретения жилья россиянами, для этого предполагается выделить порядка 1 трлн. руб. (30 млрд. долл.) из бюджетов разных уровней на субсидии и дотации. Решение жилищного вопроса в НП (и вообще в России) понимается исключительно как приобретение квартиры в собственность.
Между тем решить жилищный вопрос можно и по-другому, а именно, предоставив семье жилье в аренду. Сотни миллионов семей во всем мире живут в арендованных квартирах, в настоящее время в мире примерно 50% жилья находится в собственности жильцов, а 50% – это аренда. Мы уже отмечали, что собственным жильем владеют только люди состоятельные, которые могут его содержать, управлять им, защищать от преступных посягательств. Люди с достатком ниже среднего живут, как правило, в арендном жилье. Жилье, за которое надо выплачивать 20-30 лет, причем общая сумма по ипотеке с учетом процентов составляет для наших граждан астрономическую величину, – такое жилье доступным быть никак не может.
Доступное жилье на самом деле – это жилье арендное, которое можно получить в течение нескольких дней, имея небольшую сумму. Арендное жилье бывает двух видов: частный доходный дом и муниципальный арендный дом. Выше неоднократно отмечалось, что доходный дом, т. е. коммерческая аренда, – это очень эффективный рыночный вид жилья и очень перспективный для России, где из-за низких доходов приобрести собственное жилье, даже по ипотеке, могут немногие. Доходные дома бурно строились и развивались в России во второй половине XIX века именно по этой причине, практически все многоквартирные дома были частными, доходными. Особенность данного вида жилья – широкий спектр предложения: от дорогого элитного жилья в центре до простого и дешевого на окраинах, что позволит быстро решить жилищные проблемы массовым категориям граждан (военные, учителя, врачи и др. работники бюджетной сферы, молодые семьи и т. д.), это воистину доступное жилье. Наличие достаточно большого сектора арендного жилья позволит снизить спрос и соответственно цены на жилье в собственность.
Кроме того, частный доходный дом имеет наивысшую эффективность по управлению, приносит доход в бюджет (вместо расходов), обеспечивает человеку мобильность. Список достоинств можно продолжать. Люди малообеспеченные вполне могут решить свои жилищные проблемы в частном доходном доме, тогда как для малоимущих необходимо строить муниципальные арендные дома. Дотирование малообеспеченных из бюджета для приобретения жилья в собственность – глубоко ошибочная и порочная практика, об этом мы неоднократно упоминали. Наконец, в рамках НП по ипотеке строятся опять все те же конгломераты, т. е. наименее эффективное жилье, и продолжается всеобщая коллективизация (кондоминиумизация) жилищного комплекса.
С учетом вышесказанного проводимая в настоящее время в России жилищная политика (в том числе и по Национальному проекту "Доступное жилье"), направленная на массовое приобретение жилья в собственность с помощью дотаций из бюджета и строительство конгломератов, является ошибочной. Национальную программу правильно следует сформулировать в следующем виде:
1) развитие малого и среднего бизнеса в жилищной сфере (частный доходный дом);
2) строительство муниципальных арендных домов для малоимущих;
3) людям, обладающим определенной финансовой самостоятельностью, надо предоставлять льготный кредит (но не дотацию) для строительства жилья.
Только в этом случае мы начнем двигаться к нормальной и эффективной структуре жилого фонда. НП в его нынешнем виде выгоден в первую очередь строительной олигархии, поскольку все выделенные деньги в конце концов осядут в ее кармане.
Есть ли свет в конце туннеля?
Некоторые итоги
В настоящее время в России жилой фонд состоит на 70% (в Москве на 90%) из низкоэффективных кондоминиумов (конгломератов), функционирование ЖКХ характеризуется низкой эффективностью, носит явно выраженный нерыночный и командно-административный характер, унаследованный от советской эпохи. Сущность нынешнего кризиса в ЖКХ – это кризис государственного сектора, предел эффективности которого уже достигнут и за границы которого мы никак не можем выйти. Проводимая ныне реформа ЖКХ не способна изменить ситуацию к лучшему.
Главный путь успешного реформирования ЖКХ – переход на рыночные отношения на основе частной собственности, договорных отношений, принципа "поставка против платежа" и конкуренции, и основная причина неудачи реформы в том, что рыночные механизмы в отрасли запустить не удалось. Для перехода к рыночным отношениям необходимо создать в сфере ЖКХ субъекты рынка – эффективных собственников и организовать конкурентную среду. Среди всех объектов ЖКХ только жилые дома могут стать такими субъектами, а конкурентной средой – предоставление жилищных и коммунальных услуг. Попытка создания частных собственников в ЖКХ путем приватизации квартир в муниципальных домах была неудачной. Собственники квартир не стали (и не могли стать) субъектами рынка, независимыми игроками, субъектом рынка может быть только весь жилой дом в целом. Именно такая модель ЖКХ существует в современных развитых странах.
Сможет ли наш конгломерат стать субъектом рынка? Однозначно нет! Конгломерат и рыночные отношения несовместимы. Мы уже отмечали, что низкоэффективные кондоминиумы в рыночной среде не выживают, они погибают, превращаясь в трущобы. Показательным в этом отношении является пример Восточной Германии, где в ЖКХ произошли радикальные рыночные перемены. Многоквартирные дома, построенные и заселенные во времена социализма (немецкие конгломераты), даже в престижных районах, вполне добротные и комфортабельные, стали терять состоятельных жильцов: кто покупал частный односемейный дом, кто переселялся в более качественное жилье в пригороде или в западных землях. Их место стали заполнять низкооплачиваемые подсобные рабочие, иммигранты, престижность этих домов неуклонно снижалась, снижалось и качество обслуживания. Возрастали криминогенность и долги за коммунальные услуги.
Некогда престижные дома и целые кварталы стали превращаться в гетто. В то же время много квартир пустовало, приличные люди не хотели селиться в таких домах, а заселять их и дальше маргиналами было бессмысленно. Несколько попыток реконструкции многоэтажных панельных домов было предпринято (в частности, в Дрездене), однако эта практика оказалась чрезмерно дорогой и сложной. И тогда власти приняли решение о сносе этих домов и строительстве на их месте нового, уже "рыночного" жилья. На снос бывшего "социалистического" жилья (конгломератов) в Восточной Германии федеральное правительство выделяет по 300 млн. марок ежегодно, остальное добавляют местные бюджеты.
Пример Германии ясно показывает, что происходит с конгломератом при переходе к рынку. Таким образом, вопрос стоит так: либо конгломераты, либо рыночные отношения и реформа ЖКХ. Очевидно, мы выбрали первое: что строит Москва день и ночь, без праздников и выходных – конгломераты, что строится по ипотеке и по Национальному проекту "Доступное жилье" – те же конгломераты! В свете немецких событий проект "Доступное жилье" следовало бы переименовать в проект "Будущие трущобы".
Конгломерат – это удавка на шее российского ЖКХ, жить в нем тяжело и дискомфортно, он не способен эффективно функционировать, его невозможно реформировать, он блокирует реформу ЖКХ, это институциональная ловушка, в которую мы попали. Чем больше в стране конгломератов, тем меньше шансов на реформирование ЖКХ. Курс на "конгломератизацию" всей страны – тяжелая принципиальная ошибка властей, строительство конгломератов выгодно только строительной олигархии и связанным с ней коррумпированным чиновникам (такое впечатление, что новый Жилищный кодекс и НП "Доступное жилье" написаны под их диктовку). Россияне и в целом государство и общество оказались в глубоком проигрыше.
Что делать?
Для выправления ситуации в ЖКХ и создания предпосылок для ее реформы, на наш взгляд, необходимы следующие меры.
Борьба с конгломератами и создание эффективной структуры городского жилья
Необходимо как можно скорее остановить воспроизводство конгломератов и перейти к строительству системного жилья. С уже построенными конгломератами сделать, к сожалению, ничего нельзя, надо не допускать строительства новых. Для этого необходимо принять ряд законов, исключающих возможность смешивания различных форм собственности в одном многоквартирном доме. Начать, на наш взгляд, следует с Закона "О муниципальном жилье в РФ", согласно которому единственным видом муниципального жилья будет квартира в муниципальном арендном доме, таким образом из кондоминиума будут исключены социальные квартиры. Основные положения концепции этого закона приведены в приложении.
Второй необходимый закон – закон "О жилищном строительстве в РФ", который должен содержать четкую процедуру строительства и ввода в эксплуатацию каждого вида многоквартирного дома – частного доходного дома, кондоминиума и муниципального арендного. Строительство других видов многоквартирных домов должно быть исключено.
В частности, дом, предназначенный для коллективного владения и управления (кондоминиум), должен строиться на средства инвестора (долевое строительство надо запретить) с обязательными входными счетчиками ресурсов (холодная, горячая вода, тепло, электроэнергия). После сдачи дома госкомиссии начинается продажа квартир, нежилые помещения не продаются, они находятся в обшей долевой собственности и не могут быть отчуждены. Застройщик формирует и регистрирует ТСЖ на основе типового пакета документов, после заселения 50% квартир он собирает общее собрание и на нем избирается правление из жильцов дома. Все кондоминиумы должны иметь в обязательном порядке ТСЖ. Также застройщик обязан вместе с ТСЖ передать совладельцам надлежащим образом оформленный придомовой земельный участок.