Вид здания Двенадцати коллегий со стороны Невы.
Кроме того, в основе работы такого учреждения лежал принцип коллегиального обсуждения дел, четкой регламентации обязанностей и специализации труда каждого чиновника. Каждое учреждение должно было иметь документы, по которым оно работало – регламент и штат-список должностей с числом чиновников. Труд чиновников оплачивался денежным жалованием в строго установленном размере – окладе.
Введение в России этих принципов "регулярности" могло, по мысли Петра I, изменить крайне запутанную, неэффективную систему управления. Беря за основу шведские учреждения и сохраняя суть камерализма, Петр I внес в шведские образцы cущественные изменения.
Итак, государственная реформа началась в 1717 году, когда Петр I составил программу введения новых центральных учреждений – коллегий. В ней царь определил число, обязанности коллегий, назначил президентов. Поначалу было решено создать девять коллегий, потом их стало одиннадцать, потом десять.
При Петре I и после него количество коллегий не оставалось постоянным, но суть камеральной системы в коллегиях в целом сохранялась неизменной. Коллегии делились на несколько групп. В первую, ведавшую обороной и внешней политикой, входили Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел. В особую группу выделялись финансовые коллегии – сердцевина камеральной системы. Одна – Камер-коллегия – собирала деньги со всей страны, вторая – Штатс-контор-коллегия – их хранила и выдавала на расходы, третья – Ревизион-коллегия – контролировала поступление и расходование государственных средств. В этом-то и состояла суть реформы. Ведь раньше приказы и канцелярии сами назначали, собирали налоги, сами же их и расходовали без всякого контроля. Теперь в систему финансов вводился единый порядок, напоминающий современный, когда есть Министерство финансов, Государственный банк и ревизионные финансовые учреждения.
Функциональный принцип лежал и в основе реформы судебной системы. Если раньше каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией, а его начальник даже назывался судьей, то теперь появилась единая судебная инстанция – Юстиц-коллегия, которая ведала всеми судебными делами. Также от разных учреждений были отняты функции по управлению торговлей и промышленностью. Образовались Коммерц-коллегия (управлявшая торговлей) и Берг-мануфактур-коллегия. Вскоре последняя коллегия разделилась на Берг-коллегию, ведавшую горной и металлургической промышленностью, и Мануфактур-коллегию, занимавшуюся делами легкой промышленности. В 1720 году был создан Главный магистрат, который руководил городами и который также считался коллегий.
Обновленный Сенат
Реформе Сената Петр I уделял огромное внимание. Только "Должность Сената" – инструкцию, определявшую полномочия, структуру и делопроизводство учреждения, он переписывал шесть раз! Смысл идеи Петра I был предельно прост и вытекал из идеализации им коллегиального начала в управлении. Он намеревался создать своеобразную суперколлегию – коллегию коллегий. Сенаторами должны были стать президенты коллегий, которые сами бы составили в сенатском присутствии коллегию. По его мысли, такое устройство Сената гарантировало государство от всевозможных злоупотреблений, позволило заменять его, самодержца, у руля власти на время отсутствия. Высокое положение Сената не снимало с него ответственности, он был полностью подконтролен и подотчетен государю. Петр I отменил старую практику подчинения губерний Сенату. Теперь, после коллежской реформы, губернаторы должны были подчиняться коллегиям, то есть с децентрализацией военных времен было покончено. Новая схема государственного устройства выглядела таким образом: Сенат – коллегии – губернии – уезды. Сенат был высшим правительственным органом, облеченным доверием государя и одновременно сохранявшим за собой функцию высшего апелляционного судебного органа.
Заметки на полях
Гуляя вдоль здания Двенадцати коллегий, любознательный турист начинает считать, сколько же было коллегий? При создании коллегий число их менялось не раз. Они сливались, разъединялись, переводились в канцелярии (т. е. понижались в статусе), создавались новые. Но их разом никогда не было двенадцать, хотя знаменитое сооружение архитектора Доменико Трезини в Петербурге и называется "зданием Двенадцати коллегий". Дело в том, что первоначально, при планировании здания, кроме девяти утвержденных царем коллегий в нем предполагалось разместить еще Правительствующий Сенат, Священный Синод, а также должна была существовать общая Аудиенц-камера для приемов и торжественных действ. Таким образом, здание состояло из двенадцати частей, что и определило его название, известное всем.
План Петра I создать высший доверенный орган власти коллежского типа, состоящий из президентов коллегий, не удался. Довольно скоро оказалось, что президенты не были в состоянии заниматься и делами своих коллегий, и делами Сената. Поэтому в 1722 году царь был вынужден отказаться от своей идеи, хотя сам принцип коллегиальности при обсуждении дел в Сенате он сохранил. В существовании Сената Петр I видел тот смысл, что он должен был получать из местного и центрального аппарата дела спорные, требующие высшего арбитража, согласования между ведомствами и – это самое главное – дела, не имевшие для своего решения точной юридической нормы. И только если Сенат не мог решить дело, оно поступало на стол государя, высшего законодателя, главного судьи, верховного правителя. Так должны были сепарироваться государственные дела.
При этом Петр I не был настолько наивен, чтобы полагать, что вся государственная система продержится только на иерархичности структуры и принципе коллегиальности. Опыт научил царя не доверять своим чиновникам. Поэтому в систему коллегий и Сената он закладывал контрольную, независимую службу – генерал-прокуратуру. Залог ее успешной работы Петр I видел в строгой регламентации ее деятельности и в независимости от Сената. Генерал-прокурор являлся вершиной пирамиды прокуратуры: у него был заместитель – обер-прокурор, а также подчиненные ему прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Все компрометирующие государственных чиновников материалы через систему прокуратуры должны были, не останавливаясь на промежуточных звеньях, подниматься наверх. Генерал-прокурору также подчинялись официальные тайные доносчики – фискалы, сидевшие на всех уровнях управления, благодаря чему генерал-прокурор был в курсе тайных махинаций чиновников. Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру, что резко повышало значение самого института надзора.
Систему контроля за судопроизводством Петр придумал в 1722 году. Тогда он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, который собирал как жалобы подданных на волокиту в разборе их дел, так и жалобы "в неправом решении", то есть в нарушении законов в Юстиц-коллегии. Жалобы на низшие суды не принимались: челобитчик должен был дойти до Юстиц-коллегии через все необходимые инстанции снизу вверх. Генерал-рекетмейстер также имел право доклада царю. Само собой разумеется, что созданные институты прокуратуры и рекетмейстера имели свои конторы и делопроизводство.
Павел Иванович Ягужинский.
Наконец, еще одним "уровнем" защиты государственных учреждений от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства доносчиков. Он существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году Петр перестроил весь институт государственных доносчиков, установив иерархию фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и, наконец, генерал-фискал со своей Фискальской конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.
Действующие лица
Генерал-прокурор Павел Ягужинский
Он родился в Польше в 1683 году в семье органиста, переехавшего в Москву и служившего в кирхе Немецкой слободы. Был взят в денщики Петром и со временем превратился в капитана гвардии, исполнителя многих поручений Петра I. Для этого у Ягужинского были все данные: аналитический ум, знание нескольких языков, красивая внешность, легкость в общении с людьми, умение в них разбираться, недюжинные организаторские способности. При этом Ягужинский – человек веселый, симпатичный, обаятельный – был своим в семье царя; не раз ему доверяли личные дела царя и Екатерины. А еще он всегда был истинной душой компании: галантный кавалер, остроумный рассказчик, неутомимый танцор, обаятельный собутыльник. Неслучайно в 1718 году Петр I сделал его маршалом учрежденных ассамблей. В 1718 году начинается и серьезная государственная карьера Ягужинского. Царь поручил ему следить за ходом начатой тогда государственной реформы. Наконец, в 1722 году Петр I назначил Ягужинского на невиданную ранее должность генерал-прокурора, главного контролера империи. За всю свою карьеру он ни разу не подвел государя, неизменно пользуясь царским доверием и став одним из влиятельнейших сановников Петра I. Сила его заключалась не в близости к царю (были люди, стоявшие к государю и поближе), а в том, что Ягужинский был честным и неподкупным человеком. Поэтому он казался опасной белой вороной в толпе высокопоставленных воров и воришек у трона. Недостатки Ягужинского были естественным продолжением несомненных достоинств Павла Ивановича. Он был человеком прямым, вспыльчивым и неуживчивым. часто (а к концу жизни – почти всегда) он, нетрезвый, громогласный и решительный, не выбирал выражений и никого не щадил. Это как раз нравилось Петру I, но страшно злило других "птенцов гнезда Петрова", которые могли похвастаться многим, но только не честностью и неподкупностью. Неудивительно, что как только Петр Великий умер, Меншиков и другие сановники, оказавшиеся у власти при Екатерине I, постарались задвинуть Ягужинского подальше, отправив его послом в Берлин.
В последние годы жизни Ягужинского штоф с водкой стал главным утешителем и товарищем бывшего генерал-прокурора, а характер его испортился окончательно. Он стал вздорен и неуживчив, часто скандалил при дворе, ввязываясь во все конфликты. И когда весной 1736 года Ягужинский умер, многие вздохнули с облегчением – уже никто публично не мог обозвать их ворами и ничтожествами.
Губернии, провинции, уезды
Завершением всей реформы исполнительно-судебной власти стало создание новой системы местных учреждений, введенных в ходе Второй областной реформы Петра I. Основой реформы стал проект Г. Фика, воспроизводивший устройство шведской областной администрации. Петр I, в свойственной ему манере, распорядился шведскую систему "спускать с русским обычаи, что может быть по старому и что переменить". Шведская система местного управления была трехчленной: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) – земля (ланд). Петр взял только два последних звена шведской системы: дистрикт и землю (или, как ее называли в России, "провинцию"), причем провинция стала основной местной единицей. Все губернии были поделены сначала на 45, а потом на 50 провинций, во главе которых стояли провинциальные воеводы. Фактически это означало крушение губернской системы: власть губернатора отныне распространялась только на провинцию губернского города. Губернатор также ведал военными и судебно-апелляционными делами на территории губернии. Причина перемены очевидна: с введением мощной системы коллегий потребность в сильных региональных центрах исчезла. Местная система последовательно состыковывалась с центральным аппаратом. Сердцевину ее составляли финансовые органы: камерирская контора, ведавшая сборами налогов и пошлин, а также рентрея, в которой хранились деньги. Осуществление податной реформы 1718-1728 годов привело к тому, что дистрикты стали районами размещения армейских полков. Командир же полка получил огромную власть в самом нижнем звене управления, полностью подчинив себе земского комиссара из местных дворян, ответственного за сборы подушной подати с населения дистрикта.
После завершения реформы местного управления процесс бюрократизации пошел вширь и вглубь по стране. На месте примитивных уездов появилась целая "гроздь" учреждений: губерния, провинция, уезд, дистрикт. Произошла значительная дифференциация, специализация управления при соответствующем росте числа чиновников и служащих разного уровня. Петр последовательно проводил принципы камерализма и однообразия в местном управлении. Это достигалось единством внутреннего устройства, четкой соподчиненностью, идентичностью компетенций органов и должностей одного уровня на территории всей страны, подлинно военной регулярностью.
Бюрократическое государство
Известно, что Петр Великий придавал особое значение реформе государства. В нем он видел единственный и мощный рычаг, который позволит вытащить Россию из ненавистной ему "старины". В итоге в 1717-1725 годы Петр, привлекая западный, прежде всего шведский, опыт, провел грандиозную по масштабам перестройку. В результате он фактически создал новый государственный аппарат, отличавшийся от старого значительной целостностью, согласованностью отдельных элементов на всех уровнях. В систематизации, введении принципов камерализма и военной дисциплины заключались сильные черты преобразования государственной структуры. Однако выявившиеся довольно скоро недостатки резко понизили эффективность работы нового аппарата, а в ряде случаев привели к отмене важнейших элементов нового шведско-русского административного гибрида сразу же после смерти Петра Великого.
Следствием реформы было и создание аппарата, состоящего из многочисленных учреждений, наполненных несметным по тем временам количеством чиновников. Только в центральном аппарате после реформы их стало в два раза больше, чем в старом приказном аппарате! Резко возросло число канцелярских бумаг. Сохранившиеся данные о их движении в сравнительно небольшой Коммерц-коллегии показывают, что за один 1723 год коллегия получила из других учреждений 2725 документов, а сама отправила 1702 исходящих бумаги. Всего через коллегию, в которой работало 32 человека, прошло почти 4500 документов. Если считать, что есть прямая связь между числом служащих и количеством бумаг, то окажется, что весь коллежский аппарат за год пропускал через бумажный конвейер не менее 200 тыс. бумаг.
Бюрократизация управления – естественный процесс в истории всех цивилизованных государств, функционирующих на основе законов, приводимых в действие государственными служащими. И Петр, осуществляя свои реформы, шел обычным для Запада путем. Но в условиях России многим современникам петровских реформ казалось, что с введением коллегий и провинций, прокуроров и земских комиссаров начал действовать некий "вечный двигатель" бюрократии. Его сутью было не решение дел, а непрерывное движение бумаг. А изощренная бюрократичность и бездушие новорожденного монстра превосходили все, что раньше люди называли приказной "московской волокитой". Вся последующая история российской государственной власти показала: расчет Петра I на то, что недостатки старого аппарата будут сняты внедрением принципов камерализма, коллегиальности и военной дисциплины, оказались несостоятельны. Новая административная система не только восприняла все пороки старой, но и умножила их за счет бюрократизации.
Бюрократизм, неповоротливость государственной машины в решении дел серьезно беспокоили Петра уже в начальной стадии работы нового аппарата. Чтобы добиться необходимой эффективности, царь прибегал к привычным ему репрессивным и даже показательно жестоким мерам. Так, в 1721 году был устроен суд над сибирским губернатором, князем Матвеем Гагариным, уличенным в воровстве, а также в 1723 году над сенатором П. П. Шафировым и обер-прокурором Г. Г. Скорняковым-Писаревым, которые обвинялись в нарушении сенатской "Должности". Гагарин был казнен перед зданием коллегий и, как живой укор взяточникам, сидевшим в своих конторах, висел на цепях несколько месяцев. Шафиров и Писарев, лишенные чинов, были сосланы в ссылку. Кроме того, Петр I создал специальный Вышний суд, обязанный заниматься расследованием различных должностных преступлений, в которых были уличены многие сановники, в том числе первейший из них – А. Д. Меншиков.
Заметки на полях