2. Водопоглощающие и противоэрозионные полосы размещаются с учетом формы и уклона поверхности, направления линий стока, расположения распаханных и покрытых растительностью участков, мощности и степени смытости почв и некоторых других параметров структуры ландшафта.
3. Прибровочные полосы создаются вдоль ложбин в условиях расчлененного рельефа и сложной ландшафтной структуры. Обычно полосы создаются вдоль ложбин с обеих сторон, но возможно размещение и с одной стороны – если перенос снега метелями происходит всегда в одном направлении, то полоса располагается с заветренной стороны, чтобы снежный шлейф формировался не в ложбине, а на прилегающем поле.
В ландшафтах с расчлененным рельефом и сложной структурой следует формировать сочетания полос разных типов, при этом одни и те же полосы могут выполнять не одну, а несколько функций.
Эти принципы, основанные на учете закономерностей ветрового переноса и стока, дополняются учетом особенностей геохимической миграции между автономными, транзитными и аккумулятивными ландшафтами. Учитываются и особенности миграции животных, а также необходимость сохранения присущего данному ландшафту биологического разнообразия.
Следует остановиться еще на одном аспекте взаимоотношений между ландшафтным планированием и инженерной биологией. Это четвертое требование, заключающееся в необходимости учета шкалы времени.
Ландшафтные планы и перечни предлагаемых ими действий и мероприятий обычно составляются на 10–15 лет. За такое время удается изменить режимы землепользования, провести намеченные строительные и мелиоративные мероприятия, осуществить необходимые посадки трав, кустарников, деревьев. Но эффект действия запланированных и выполненных мероприятий не должен ограничиваться таким сравнительно коротким сроком. Он должен быть долговременным и устойчивым.
С этой целью в насаждениях следует не только сочетать виды растений, обладающих совместимыми и не слишком короткими характерными временам развития и жизни. Нужно обеспечивать этим насаждениям способность к самовозобновлению. А это возможно при условии, что состав и структура насаждений соответствует особенностям сукцессий растительного покрова, присущих данному ландшафту. Характер насаждений должен быть также адекватен особенностям естественной динамики соответствующего ландшафта. Например, в лесостепной зоне с существенно изменчивыми от года к году режимом осадков, целесообразно создавать многовидовые сообщества, включающие виды с различными экологическими характеристиками, например, со способностями к семенному и вегетативному размножению, с широким диапазоном требований к условиям увлажнения и т. п.
Таковы основные особенности взаимосвязей ландшафтного планирования с инженерной биологией. Более полно они охарактеризованы в специальной литературе.
Глава 10. Ландшафтное планирование в странах Европы
10.1. Разнообразие национальных программ
Экологически ориентированное территориальное планирование в различных европейских странах имеет множество форм.
Конкретные модели ландшафтного планирования во многом определяются особенностями политической системы, проблемами окружающей среды конкретной страны, а также традициями планирования. Ландшафтное планирование в разных странах может быть включено в различные области деятельности и развиваться по-разному в городах и в сельской местности. В некоторых странах понятие ландшафт, влияющее на систему ландшафтного планирования, имеет иное содержание, чем в России. Тем не менее, по своей сути ландшафтное планирование служит общим целям и способствует насыщению отраслевых форм планирования и общего территориального планирования природоохранным содержанием.
Ниже предлагается краткий обзор особенностей ландшафтного планирования нескольких европейских стран, выбранных в качестве "моделей". Обзор выполнен для каждой из стран по единой схеме и представлен в двух формах – в виде кратких текстов и в виде сравнительной таблицы. Среди стран, включенных в этот обзор, нет Германии, поскольку о германской системе ландшафтного планирования говорится в следующей главе – при ее сопоставлении с российской ситуацией.
Великобритания
Общие особенности
Исторически планирование в Великобритании имеет более слабые позиции, чем во многих других европейских странах. Система планирования организована здесь в соответствии с принципом "top down". Она ориентирована в большей мере не на инициативы территориального развития, а на решение отдельных случаев. Основной принцип системы это защита частной собственности, но также и фундаментальных общественных интересов. При этом в последнее время в процесс планирования все в большей степени вовлекается общественность. Режимы землепользования и разрешения на тот или иной вид использования территории устанавливаются в первую очередь по обстоятельствам каждого конкретного случая и с учетом интересов конкретного пользователя, а не на основе единых правил, что соответствует особенностям британского права. Система в целом является очень гибкой и с точки зрения общественных интересов далеко не всегда прозрачной. Охрана природы и ландшафтное планирование вне пределов строго охраняемых территорий не рассматриваются как приоритетные цели и играют второстепенную роль.
Тем не менее, в последнее время проявляются тенденции более полного и систематического учета экологических требований в планировании. В частности, это имеет место в сельскохозяйственной политике, учитывающей установки Европейского Союза (ЕС), особенно на тех территориях, которые получают финансовые средства от Союза на проведение природоохранных мероприятий.
Сравнительно слабая организация государственного экологически ориентированного планирования отчасти компенсируется сильными позициями британских союзов охраны природы и культурного ландшафта. Они обладают заметным влиянием на общественное мнение и таким образом способствуют укреплению в различных слоях общества представлений о значимости экологически обоснованного природопользования.
Система и уровни планирования
Министерство окружающей среды, транспорта и регионов формирует базовые стратегии, на которые ориентируются все подчиненные уровни. Специальные программные разработки и мероприятия выполняют "полугосударственные" организации – например, Национальный трест. При этом национальный уровень обладает основными функциями контроля за финансированием и правовыми спорами. Региональный уровень, несмотря на попытки децентрализации управления и введение института региональных бюро, до сих пор не играет в пространственном планировании какой либо ощутимой роли. На локальном уровне задачи разделены между районами, которые разрабатывают стратегические планы, и муниципалитетами, составляющими специальные планы землепользования. В урбанизированных районах такого разделения функций нет.
Планы землепользования хорошо учитывают интересы сельского хозяйства и развития поселений. Природоохранными целями они пренебрегают. Природоохранное планирование ограничивается выделением охраняемых территорий, что приводит, несмотря на успехи в этом деле, к "островной изоляции" охраняемых территорий. Экологические требования в недостаточной степени учитываются в сельском и лесном хозяйстве.
В целом, Министерство окружающей среды, транспорта и регионов имеет слишком широкий спектр задач, а полугосударственные организации ("Английская природа", "Комиссия по сельской местности" и другие) отвечают на различных уровнях за узкие секторы охраны природы и ландшафтов и не разрабатывают обязательные для исполнения планы. Задачи охраны природы взяли на себя поэтому различные союзы. К сожалению, в этой очень гибкой системе слаба координация. В результате многие отдельные программы оказываются несовместимы друг с другом.
В представлениях британцев ландшафт выступает как визуально-эстетическая категория. Поэтому часто ландшафтное планирование сводится к формированию облика ландшафта. В системе планирования оно имеет слабые позиции и не закреплено институционально. Оно упоминается в ряде важных политических документов, но не опирается на правовую основу. Таким образом, недостаточная укорененность государственного управления охраной окружающей среды в британском праве и сильные позиции частных собственников определяют условия развития ландшафтного планирования в Великобритании. Независимых и обязательных для исполнения ландшафтных планов или программ здесь не существует.
Задачи ландшафтного планирования рассыпаны по разным отраслям планирования. Например, ландшафтное планирование может быть востребовано планированием землепользования как его информационная база.
Таким образом, ландшафтное планирование в Великобритании формально еще ищет свое собственное "законное" место в системе. На практике же оно живет и действует и добивается нередко хороших результатов. К его развитию и к развитию экологического права британцев побуждают установки ЕС. В целом потенциал и перспективы развития ландшафтного планирования в Великобритании уже осознаны обществом.
Нидерланды
Общие особенности
Как одна из самых густо населенных стран Нидерланды обладают давними традициями в контроле за природой и развитием ландшафтов, особенно – в защите и освоении морских побережий. Однако в планировании территорий здесь преобладают идеи изменений и конструирования, а не охраны природы.
Задачи ландшафтного планирования в Нидерландах распределены между тремя планировочными инструментами и соответствующими законами: территориальным планированием, экологически ориентированным планированием и управлением водными ресурсами. Обобщающего документа, охватывающего все аспекты экологических требований, не существует. Связь ландшафтного планирования с территориальным здесь глубже, чем в других странах. Вместе с тем, экологически ориентированное планирование в Нидерландах имеет явно выраженный отраслевой характер. Существуют, например: специальное планирование охраны видов и биотопов и планирование водного хозяйства. Что касается воздуха и климата, то они рассматриваются в планах защиты окружающей среды.
Общественность и все, чьи интересы затрагивает планирование, привлекаются к разработке планов в беспрецедентном для ЕС масштабе. В целом планирование ориентируется на поиск решений, обеспечивающих консенсус.
Система и уровни планирования
Существуют три уровня планирования. Несмотря на значительную степень децентрализации управления, охрана природы и ландшафтное планирование в Нидерландах получают основные импульсы развития от государства. Ответственность за территориальное планирование разделена между тремя министерствами. В матричной схеме построения всей плановой системы (по секторам и уровням планирования) территориальное планирование на каждом уровне выполняет интегрирующие функции и обеспечивает согласование планировочных предложений.
Задачам охраны и развития природы и ландшафта, а также охраной окружающей среды в целом посвящены разнообразные программы. Некоторым аналогом германской ландшафтной программы является "План предотвращения ущерба природе". Этот план ориентирован на природоохранные цели и определяет задачи охраны видов и биотопов, а также построения национальной сети биотопов. Национальная программа территориального планирования сводит вместе различные планы и описывает четыре базовых категории планов развития: "зеленый курс" – преимущественно природоохранный, "желтый курс" – посвящен интенсивному сельскому хозяйству, "голубой курс" – соединяет экономические и экологические требования, "коричневы курс" – интегрирует сельское хозяйство в другие планы развития.
Таким образом, ответственные за планирование на национальном уровне министерства определяют основные направления и задачи планирования, разрабатываемые затем на подчиненных уровнях. Национального природоохранного закона в Нидерландах не существует. Это объясняет почему здесь нет таких юридически закрепленных категорий как национальные парки и почему ландшафтное планирование не существует здесь как самостоятельный инструмент. Национальные парки возникают тем не менее на основе конкретных политических решений, а охрана природы хотя и понимается довольно узко как охрана видов и биотопов на особо охраняемых территориях, но весьма эффективна.
На региональном уровне составляются план охраны природы и региональный план. Они исполняются соответствующими учреждениями. В настоящее время в стране наблюдаются тенденции к децентрализации. Поэтому в будущем региональный уровень может получить важные координирующие функции. В целом конкретных проектов и на национальном, и на региональном уровнях здесь выполняется гораздо больше, чем в других странах.
На локальном уровне проявляется четкое правовое разделение задач планирования, решаемых на территориях населенных пунктов и вне этих территорий. Однако ландшафтные планы могут составляться для территорий обоих типов.
В целом в Нидерландах система планирования включает все основные задачи ландшафтного планирования, хотя как самостоятельный инструмент оно здесь определяется довольно узко. Многие задачи ландшафтного планирования берет здесь на себя территориальное планирование. Поэтому ландшафтное планирование формально не существует на национальном и региональном уровнях. Однако с некоторого времени в Нидерландах получило развитие стратегическое экологически ориентированное планирование.
Еще одна особенность природоохранной политики в Нидерландах это систематический контроль эффективности. Природоохранные инструменты оцениваются здесь каждые четыре года. Результаты контроля показывают подчас недостатки, обусловленные разделением задач охраны природы между тремя различными инструментами и законами.
В заключение следует подчеркнуть, что в Нидерландах достигнута высокая степень интегрированности экологических требований в отраслевое планирование. Еще одна сильная особенность системы планирования здесь это его ориентация на партнерство и на решение конфликтов путем консенсуса на всех уровнях. Так, природоохранные союзы играют здесь значительную роль и на национальном уровне. И, несмотря на мощное давление хозяйства на территорию этой небольшой страны, ее общество обладает "Зеленым сердцем" и заботится о развитии ландшафтов.
Франция
Общие особенности
Политическая система и система планирования во Франции, несмотря на попытки ее децентрализации, традиционно сильно централизована. Между административно территориальными уровнями страны – регионами, департаментами и коммунами – существует четкое разделение обязанностей, но нет почти никаких связей. В последнее время, однако, здесь получает развитие тенденция к усилению партнерских отношений между государством и этими уровнями.
Территориальное планирование с некоторых пор стало приобретать здесь некоторое значение, но преобладают решения, привязанные к конкретным проектам и намерениям. Кроме того, территориальное планирование не несет здесь функций общего планирования. Отраслевые планы на национальном и на региональном уровнях остаются мало связанными между собой. Связь между различными планами осуществляется только на уровне коммун при составлении планов землепользования.
Система и уровни планирования
Экологическая политика и территориальное развитие являются первичными обязанностями национального уровня. Национальное правительство, формулируя ведущие принципы территориального развития, обладает компетенцией и на всех подчиненных уровнях. На региональном уровне составляются региональные планы организации территории и программы развития. На уровне коммун разрабатываются "планы ведущих линий использования" и планы землепользования. В экологически ориентированном планировании доминирует принцип добровольности. Реализация предписаний национального уровня стимулируется финансовой поддержкой государства.
Задачи ландшафтного планирования во Франции распределены между различными инструментами. Описание и оценка состояния окружающей среды осуществляется многими экологическими программами и программой мониторинга. На национальном уровне разрабатывается "экологический план", определяющий целевые концепции в отношение отдельных компонентов природы. Основные задачи охраны ландшафта выполняет планирование охраняемых территорий. Природные парки получают хорошее финансирование и осуществляют на практике установки устойчивого регионального развития, выполняя задачи ландшафтного планирования. Кроме того, использование территории регулируют различные документы, например, "экологические фрахты". Отчасти это регулирование осуществляется и посредством договоров и соглашений. Результаты таких соглашений учитываются другими планами (прежде всего, коммунальными планами землепользования).
В качестве ландшафтных планов рассматриваются общие государственные планы и планы областных корпораций, которые призваны управлять развитием ландшафтов. В этой связи следует принять во внимание, что во Франции ландшафт понимается как эстетическая категория, как пейзаж. Поэтому на передний план как задача ландшафтного планирования здесь выдвигается улучшение пейзажного окружения людей и формирование облика ландшафта. Охват ландшафтным планированием всех площадей и территорий законодательно не предусмотрен. Ландшафтные планы разрабатываются по мере надобности, например, при планировании автострады для аргументации политического решения. Вообще, благодаря практической направленности, эти планы всегда связаны с конкретными обстоятельствами той или программы или акции. Между запланированными и осуществленными мероприятиями поэтому часто возникают существенные расхождения. И поскольку цели ландшафтного планирования во Франции строго не определены, в конкретных случаях господствует идеология компромисса.
Одно из достоинств системы состоит в ее ориентации на практическое использование и в общественном признании. Проблемы же связаны с отраслевой раздробленностью и как следствие в плохой реализации интегральных экологических требований. Наблюдается однако тенденция к некоторому сближению французской и германской систем.