Городское полицейское управление имело следующие отделения: паспортное, уголовно-следственное, политическое, охраны порядка, пожарное. В городах, имеющих районное деление, городскому полицейскому управлению подчинялись районные полицейские управления. Последним подчинялись полицейские участки, имеющие в своем составе квартальных полицейских. Полицейские функции возлагались также на домоуправов, комендантов домов или домовых уполномоченных. Так, в Смоленске домовые уполномоченные выполняли следующие обязанности: сбор квартплаты, наблюдение за приходом и уходом квартиросъемщиков, за выявлением новых лиц в квартирах, за пропиской жильцов, сбор и сдача властям советских листовок, сброшенных с самолетов.
Кроме чисто контрольных функций полицаи (так сразу же стало называть представителей "службы порядка" мирное население) были обязаны оказывать содействие старостам и волостным старшинам в доставке, расклейке и распространении немецких приказов, листовок, газет и плакатов.
Из газеты "Кубань":
"Полиция
В любой стране Земного шара всегда существует определенная прослойка лиц, стремящихся так или иначе нарушить существующие законы. Формы этих нарушений так разнообразны, а способы и средства так многочисленны, что для наблюдения за нормальной жизнью страны, сохранения законности и порядка в ней существует специальное учреждение, в большинстве стран именуемое полицией.
В силу своей своеобразной деятельности, сотрудник полиции должен всегда заметно выделяться из окружающей его среды. Задачи и значение полиции среди населения страны довольно обширны и разнообразны, что накладывает определенные обязательства на сотрудника полиции, и личность его, как проводника и хранителя законности, должна, прежде всего, быть в достаточной степени безупречной, обладать непререкаемым авторитетом и пользоваться в самой широкой степени уважением и доверием населения.
Таким должен быть сотрудник полиции, явпяющийся помощником, опорой и зачастую судьей для разрешения острых, спорных вопросов в области порядка и права.
Советская власть, как всегда и всё, грубо извратила эту форму, приспособив ее для угнетения населения, придав ей облик душителей, яро ненавидимых населением.
Наша молодая полиция сейчас переживает период своего развития. Развиваться приходится в трудных условиях, осторожно, медленно и твердо усваивая основы нового, справедливого и достойного уважения порядка. В настоящее время в полицию люди идут охотно, и хорошие люди: тщательно и внимательно проверяются и работают поистине не за страх, а за совесть, не считаясь с временем и условиями работы. Уже вырабатываются новые кадры следователей, инспекторов, агентов. Очень трудно работать в новых условиях, глубоко кое-где засела большевистская бацилла. И вот вырисовывается сейчас, по мере накопления опыта и знаний, новый облик сотрудника полиции, обладающего всеми качествами, необходимыми для этой трудной и, порой, неблагодарной работы. Девиз на нарукавной повязке сотрудника полиции "Полицай немецкого Вермахта" - вспомогательная полиция Германских Вооруженных Сил, следовательно, основная идея - проведение в жизнь всех установок Германского Командования и помощь Германским Вооруженным Силам. Второе: справедливое, твердое исполнение всех проводимых мероприятий в смысле сохранения и поддержания порядка в городе и ликвидация всех оставшихся и возникающих вновь нездоровых явлений. И, наконец, третье - вежливое, корректное отношение к гражданам и честное и четкое отношение к своим обязанностям. Во всем этом блестящим примером нам должна служить Германская армия, и образцом отличного помощника ее в гражданском деле должен быть работник полиции. Самым внимательным образом следить за собой, тщательно анализировать каждый поступок, каждый шаг и даже каждое слово, твердо помня, что даже маленькая ошибка может вызвать серьезные последствия.
Само же население также должно всемерно помогать полиции в ее тяжелой и трудной работе. "Справедливость - основа нового порядка" - следовательно, справедливые и честные указания помогут быстро разобраться в сложнейшей обстановке любого дела и восстановить справедливость в полном объеме.
Взаимопомощь между полицией и населением - одна из основ успешной работы по ликвидации отрицательных явлений в нашей среде. Особенной четкости в работе надо добиваться сейчас, памятуя о напряженной восстановительной работе города после хозяйничанья и ухода большевиков. Как всякий выздоравливающий после тяжелой болезни организм, город требует к себе очень чуткого и внимательного отношения, и всякие, даже маленькие, перебои должны быть мгновенно локализованы.
Население должно само проявлять свою инициативу в деле выявления темных мест, вроде очагов партизанщины, спекуляции и расхищения имущества, оказывая этим самым помощь полиции и помогая скорейшему установлению спокойствия, справедливости и порядка в городе".
[Без автора]
Для выполнения отдельных полицейских функций в принудительном порядке привлекались и мирные жители, не состоящие на постоянной службе в полиции. Так, например, велосипедисты мобилизовывались для сбора листовок, сброшенных с советских самолетов. Сельские жители привлекались для охраны железнодорожных путей и других объектов.
Численность вспомогательной полиции определялась в размере одного процента от жителей данного населенного пункта, а в небольших селах и деревнях - по усмотрению немецких властей.
Изначально представители "службы порядка" не имели права носить оружие (вооружались деревянными палками), форму (знаком отличия была повязка на рукаве) и производить аресты без санкции германских властей. На все просьбы о их вооружении они получали от немцев категорические отказы.
В различных регионах оккупированной Вермахтом России полицейские подразделения формировались по-разному. Были города, например Локоть, где они создавались по инициативе местного населения. Но в большинстве случаев их образование было связано с деятельностью нацистов. Так, в Старой Руссе немецкий комендант города Мосбах предложил бургомистру Невскому "подобрать на должность начальника городской полиции надежного человека не только в политическом отношении, но и нерусской национальности, например из латышей или эстонцев". Последнее было вызвано тем, что "русский стал бы сводить счеты со своими недругами".
Было решено использовать для этой работы местного эстонца Александра Карловича Кютта. Арестованный в 1949 году советскими органами государственной безопасности, он так описал процесс вербовки его в полицию:
"При беседе интересовались моими политическими убеждениями, национальностью, моим отношением к немцам. Я говорил, что к советской власти и большевикам отношусь враждебно, что я, будучи эстонцем, советской властью притеснялся и к приходу немцев отношусь как к освобождению.
После этого Мосбах вручил мне анкету, которую я должен был заполнить и заверить двумя поручителями, пострадавшими от советской власти. Кроме этого, я должен был написать подробную автобиографию".
После предъявления анкеты, заверенной двумя поручителями, каждый поступавший на службу в полицию давал специальную подписку: обязательство честно служить фашистской Германии и бороться против советской власти.
Кютт и его помощники составили два списка: один - на евреев и другой, общий список, в котором значилось более ста человек политически неблагонадежных, - для немцев.
Старорусская уездная полиция строилась следующим образом: при каждом волостном правлении был урядник, во всех деревнях, входивших в волость, было по одному полицейскому. Урядникам назначался оклад в размере 300 рублей в месяц, а рядовые полицейские, работая бесплатно, пользовались большими льготами у немецких властей. В частности, с них не брали никаких налогов, им выдавалась лучшая земля, вместе со старостами они являлись фактическими хозяевами в своих деревнях.
К концу декабря 1941 года в аппарате уездной полиции работало около шестидесяти-семидесяти урядников и полицейских.
Во главе полицейской службы соседнего со Старой Руссой Новгорода был поставлен Никита Яковлевич Расторгуев, до революции служивший полицейским в Санкт-Петербурге. Задержанный советскими органами государственной безопасности, на допросе 16 ноября 1947 года он показал:
"Отправившись в городскую управу, я предложил свои услуги для работы там. Тут же я предъявил им свою справку о том, что я был при советской власти репрессирован, осужден и отбывал наказание на 10 лет. Заявил, что я был обижен советской властью. Меня тут же назначили начальником охраны города Новгорода, передав мне в мое непосредственное подчинение 10 человек полицейских".
К октябрю 1941 года оккупантам стало очевидно, что собственными силами осуществлять тотальный контроль за населением, эффективно бороться с силами сопротивления они не в состоянии. В начале ноября 1941 года в горуправе состоялось собрание, на котором выступил с речью немецкий городской комендант и предложил реорганизовать полицию, подчинив ее непосредственно оккупационным властям. После этого собрания немецкой комендатурой всем полицейским были выданы специальные удостоверения за подписью коменданта.
Полицейские должны были усилить несение службы по обеспечению безопасности германских войск, расположенных в городе, то есть вести борьбу с нежелательными немцам лицами. Для этой цели Расторгуев получил девять боевых винтовок. Горуправа стала постоянно охраняться, а всех полицейских вооружили наганами. На рукаве они обязательно носили повязки с надписью "полицейский".
В новые функции "охраны города" вошли следующие: несение охраны города и поддержание порядка, установленного немцами, аресты коммунистов и советского актива, обыски на квартирах, изъятие у населения продовольствия, вещей и ценностей.
Сразу по назначении на должность начальника полиции Расторгуев приступил к созданию полицейского аппарата. Им были подобраны 20 человек полицейских и штат тюрьмы. Начальником тюрьмы был назначен Барташевич, до августа 1941 года отбывавший наказание на торфоразработках около Новгорода. Первое время полиция располагалась в подвалах городской управы, а потом переехала в Дом культуры, и там же была образована тюрьма. В тюрьме находились арестованные советские граждане - бывшие партийцы и советский актив, кроме того, там сидели люди, уличенные в воровстве, а также отказывавшиеся работать на немцев. Начальник полиции имел право выдавать санкции на обыск и арест, и без них никого нельзя было арестовывать и отправлять в тюрьму. При допросах полицейские систематически применяли физическую силу и избивали арестованных.
Будучи допрошенной в качестве свидетеля о преступной деятельности своего мужа, второго бургомистра Новгорода Морозова, убитого испанским солдатом в ноябре 1941 года, Раиса Морозова 15 ноября 1947 года показала:
"В октябре 1941 года, числа 11–12, Расторгуев пришел к нам на квартиру и говорит: "Нужно организовать арест Силантьева Василия". На второй день после этого Силантьев был арестован и в деревне Григорово расстрелян. Кроме того, Расторгуев при немцах был резко антисоветски настроен. Он заявлял, что, наконец, он дожил до времени, когда можно жить по-настоящему и есть возможность лично, собственными руками отомстить большевикам-паразитам. Мне также известно, что он обирал советских граждан и их вещи обращал в личное пользование".
Первым помощником Расторгуева являлся Иван Сергеевич Обтемперанский. Он сам пришел в городскую управу, где отрекомендовался как бывший штабс-капитан, имеющий награды (георгиевское золотое оружие и офицерские ордена), а также высшее образование. В подтверждение этих слов им были предъявлены дореволюционные фотографии. "И я, - сказал он, - очень хочу устроиться на службу в полицию для более активной борьбы с большевиками и их пособниками".
Полицейские работали в тесном сотрудничестве с гестапо. Русским сотрудником гестапо с сентября 1941 года стал Борис Филистинский. Предполагалось, что все лица, заподозренные в связях с советским подпольем, относятся к ведению только тайной государственной полиции Рейха. При выявлении полицейскими таких людей о них докладывалось Филистинскому. Последний выделял нескольких вооруженных немецких солдат, и люди, выражавшие недовольство нацистским оккупационным режимом, арестовывались и доставлялись в немецкую комендатуру для разбирательства. Многие арестованные после этого бесследно исчезали.
Наибольшее рвение в борьбе с просоветскими настроениями проявлял Обтемперанский. Выступая перед полицейскими и дворниками, он неоднократно говорил о том, что "нужно активизировать выявление коммунистов и передавать их на расправу немцам. Нечего их жалеть".
Рядовых полицейских мог принимать на работу как городской голова, так и представитель гестапо. Брали только тех, кто мог доказать, что у него есть причины ненавидеть советскую власть: был репрессирован, пострадал после революции или во время коллективизации и т. п.
Полиция, получая указания от немецкой комендатуры или Филистинского, занималась не только арестами советско-партийного актива и лиц еврейской национальности, но и конфискацией вещей, оставшихся без хозяев в городе. Собирались они на одном складе, после чего распределялись между сотрудниками управы и полицейскими. Частично вещи отправляли в Германию.
В сентябре 1941 года в городе начались восстановительные работы. Они были направлены в первую очередь на обустройство германских частей. Кроме этого, к первоочередным объектам были отнесены тюрьма и Софийский собор. Работы эти проводились силами советских граждан, насильно согнанных полицейскими. Использовались здесь также и арестованные.
Полиция в Новгороде делилась на городскую, состоящую из семи участков во главе с участковыми "стражами порядка", и на районную, в которую входило два участка: Панковский и Ракомский. На этих участках было по два-три полицейских во главе с начальником. Вначале они подчинялись начальнику полиции, а затем непосредственно немецкой полицейской комендатуре.
В самом городе русская полиция функционировала только на Софийской стороне. На Торговую сторону их деятельность не распространялась, так как она полностью находилась в управлении немцев. Во главе каждого участка стояли участковый полицейский и надзиратель, который имел в своем ведении контору с вывеской и штат дворников, обычно три-четыре человека. За свое официальное сотрудничество с полицией дворники получали жалованье. Предполагалось, что они смогут оперативно выявлять лиц без документов или людей, заподозренных в связях с подпольем или партизанами.
Немалое содействие полиции оказывали добровольные помощники из числа обывателей. Многие из них, обиженные советской властью или желавшие выслужиться перед оккупантами, добровольно приходили в городскую управу, гестапо или полицию и доносили на членов ВКП(б) и комсомола, не успевших эвакуироваться, а также на лиц еврейской национальности.
Все полицейские ежедневно в девять часов являлись на доклад к начальнику полиции и сообщали о всех происшествиях на их участках за ночь. Тот давал им указания, полученные от немецкой комендатуры. После получения информации о положении в городе начальник полиции отчитывался перед немецким военным комендантом.
Номинально считалось, что полиция находится в двойном подчинении: как член управы Расторгуев подчинялся городскому голове, а как начальник полиции - военному коменданту. Но на практике реальная власть была лишь в руках германских оккупационных служб. Так, пропуски на право круглосуточного хождения по городу сами полицейские и члены управы получали в немецкой комендатуре.
Всего в новгородской городской полиции к ноябрю 1941 года числилось свыше тридцати человек.
В сельской местности, удаленной от линии фронта, представители русской коллаборационистской администрации пользовались бо́льшими правами, чем в городе. Они обеспечивали порядок, собирали налоги, выступали посредниками между гражданским населением и немецкими оккупационными службами. Так, в Новгородском районе для свободного передвижения между деревнями требовалось наличие справки, подписанной старостой или полицейским. За единовременный пропуск взималась плата три рубля советскими деньгами.
Места заключения создавались в самих деревнях. Повсеместно они получили название "бункер". В бункеры забирались люди за невыполнение распоряжений немецкой и русской администраций, за грубое обращение со старостой, за несвоевременную поставку продуктов.
Так, в приказе № 185 по Локотьскому управлению от 23 июня 1942 года говорилось о том, что при распределении бывшего колхозного имущества его должны отдавать "в первую очередь… работникам полиции, раскулаченным, пострадавшим от партизан, сотрудникам (управы)…".
Несмотря на все эти льготы, не во всех сельских районах оккупантам удалось оперативно создать полицейскую службу. Иногда вербовка в полицию проводилась обманными путями. В некоторых населенных пунктах к несению охраны привлекались все крестьяне по очереди. Через некоторое время "добровольной охране" давались одна-две винтовки на населенный пункт, как говорилось, "для порядка".
Постепенно "временных" полицейских делали постоянными. Иногда их внезапно забирали для участия в различных акциях: облавах на партизан, расстрелах евреев и коммунистов. Расстрелы проходили публично. "Крещение кровью" подкреплялось продуктовыми пайками, самогоном, вещами, награбленными во время арестов.
Пленных красноармейцев принуждали вступать в полицию, угрожая отправкой в концлагеря и расстрелом.
Следует отметить, что практически везде оккупанты стремились переложить расходы на содержание полиции на мирных жителей. Так, командование группы армий "Центр" обязывало русскую администрацию в каждой деревне до пятидесяти семей иметь как минимум одного полицейского. Каждый полицейский получал рубль в месяц с каждого дома.