Более того, издержки на постоянную армию были такими, что большинство империй содержало только сравнительно небольшое число регулярных войск; даже в Риме, который зашел дальше других в этом отношении, первое, что сделал, например, Веспасиан, отправляясь покорять Иудею в 66 г. н. э., так это набрал наемников. В других случаях персидские "бессмертные", китайская императорская гвардия, янычары в Оттоманской империи обычно не насчитывали едва и двух десятков тысяч воинов. Эти военные единицы выполняли тройную функцию: постоянной армии, столичного гарнизона и полицейских сил, ответственных за подавление внутренних восстаний. Между тем большая часть армии не состояла из регулярных формирований, а действовала на основе своего рода феодального договора. Люди предоставляли свои услуги на временной основе за выделение участков земли или освобождение от налогов, как это было в случае османских сипахи. Или же войска состояли из людей, призванных на короткий срок, которые могли быть использованы только для защиты своих родных провинций, как было в некоторые периоды китайской истории, а также у инков. Что касается военного флота, то он был еще более дорогим предприятием. Лишь немногие империи в истории могли построить флот военных кораблей и содержать его на протяжении долгого времени. Обычным решением было полагаться на прибрежные города, которые во время войны предоставляли должным образом переоборудованные корабли и корабельные команды.
Гражданская бюрократия, резко отделявшая себя от армии, состояла из образованных людей (literati). Первоначально это были, по всей вероятности, жрецы, владевшие священным искусством письма. Так было в Египте, где письмо, которое они использовали, до сих пор известно как иератическое (жреческое), в Месопотамии (Аккадской и Вавилонской империях), а также среди ацтеков и инков. Позднее бюрократия стала формироваться из высших классов общества. Встав на первую ступень служебной лестницы, дальнейшее продвижение происходило обычно в рамках достаточно регулярной системы, дополняемой, разумеется, семейными связями, а также имперскими ira et studio. Только в Китае со времен династии Тянь существовала система экзаменов, жестко соблюдаемая в качестве механизма отбора. Теоретически, любой (кроме определенных классов осужденных преступников) мог выдвинуть свою кандидатуру. На практике время и расходы, необходимые для подготовки к экзаменам, были такими, что только сыновья чиновников или богатых купцов могли это себе позволить. Тем не менее эта система препятствовала созданию наследственной аристократии, для чего в действительности она и была разработана.
Поскольку столкновение между бюрократами и военным командованием могло оказаться фатальным для режима, первой заботой каждого императора было тщательно отделить их друг от друга. После того, как эта цель была достигнута, количество администраторов, назначенных императором, было зачастую на удивление небольшим. И в Риме и в китайской империи Минь бюрократические посты, непосредственно подконтрольные императору, насчитывали менее чем 10 000 человек - причем в последнем случае это количество чиновников управляло населением, насчитывающим около 150 млн человек. Конечно, каждый римский чиновник и каждый мандарин имели в качестве помощников честолюбивых членов своей семьи, приближенных и рабов (или нередко вольноотпущенников), которые питались с их стола, находились у них под рукой и могли использоваться для исполнения рутинных обязанностей, выполнения поручений и т. п. Но при этом их общая численность оставалось ограниченной и не идет ни в какое сравнение с современными административными системами.
Так же как сам император совмещал в своем лице различные функции, служащие императора были и администраторами, и судьями одновременно. Хотя римские сенаторы в эпоху ранней империи все еще имели право быть судимыми только судом равных, идея, что эти две функции должны быть разделены, является в основном современным европейским достижением, датируемым не ранее XVII или даже XVIII в.
Помимо этих обязанностей, самой важной задачей, возлагавшейся на любого чиновника, был сбор налогов от лица императора. Везде двумя самыми важными налогами были налог на землю, представлявший собой долю урожая, и подушный налог. В некоторых более примитивных империях, например, у ацтеков, инков, а также в ранних китайских империях, налоги выплачивались натурой. В других местах натуральные повинности обычно обращались в деньги, естественно, по ставкам, установленным властями. К этим источникам дохода прибавлялись имперские монополии. От доколумбовой Америки до Рима и Китая монополии касались, как правило, самых ценных товаров, включая соль (определенное количество которой должно было быть закупленным каждой семьей ежегодно), изделия из металла, драгоценные камни, определенные виды кожи, меха и перьев, а в Риме - знаменитый бальзам, который производился на берегах Мертвого моря. В большинстве регионов шахты, леса, реки и озера считались собственностью империи; в некоторых империях то же касалось определенных пород животных, считавшихся особо ценными либо из-за цены на вырабатываемые из них продукты, либо просто из-за того, что они были крупными и, следовательно, охота на них была особо престижным занятием. Все эти разнообразные виды ресурсов или эксплуатировались людьми, непосредственно назначенными императором - чиновниками, слугами и рабами, или, что более вероятно, сдавались в аренду тому, кто предлагал самую высокую цену, и разрабатывались на основе долевого участия в прибыли.
Перечень собранной дани, составленный ассирийским царем Тиглатпаласаром III (правившим в 745–727 гг. до н. э), включал "золото, серебро, олово, железо, слоновьи шкуры, слоновую кость, многоцветную одежду, льняную одежду, сине-пурпурное и красно-пурпурное дерево, клен, самшит, все разновидности драгоценностей… небесных птиц с крыльями сине-пурпурного цвета, лошадей, мулов, рогатый скот, овец, верблюдов, верблюдиц и их потомство". Имея в своем распоряжении эти и другие источники дохода, многие императоры могли составить себе впечатляющее состояние; Август, например, объявил весь Египет императорским имением и закрыл его для членов правящего, т. е. сенаторского, класса. Запрещенный город в Пекине, как и domus aurea Нерона, скрывал неслыханные богатства; сокровища, накопленные правителями ацтеков и инков, стали легендой. Когда Александр Великий вошел в столицу Персии в 330 г. до н. э., он обнаружил в сокровищнице Дария 50 000 талантов золота (по меркам конца XX в. их ценность исчислялась бы суммой от 1,8 до 3 млрд долл.) - и это не считая несметного количества серебра и других драгоценностей, накопленных за примерно два с половиной века.
Следует отметить, что ввиду отсутствия абстрактного института государства эти богатства принадлежали лично императору или, как минимум, находились в его личном распоряжении. Как во всех догосударственных политических системах, за исключением города-государства, император должен был быть самым богатым человеком на своей территории. Любые соперники в этом плане были ipso facto опасны и подлежали уничтожению. В Византии, Китае и других империях иногда предпринимались попытки разделить две палаты, в которые стекались бы два типа поступлений - от налогов и от императорской "частной" собственности. Подобным же образом создавались две палаты для отделения расходов на содержание дворца от расходов на армию и администрацию. Но на практике это разделение редко удавалось поддерживать. Так, римские и китайские императоры постоянно прощали выплату налогов регионам, пострадавшим от стихийных бедствий; заслуженные таким образом восхваления за проявленную щедрость были бы неуместны, если бы суммы, о которых идет речь, не воспринимались подданными как предназначенные для собственного кармана правителя. И наоборот, когда деньги были необходимы для войны или для других целей, императоры очень часто прибегали к своим "частным" ресурсам. Они продавали столовое серебро, закладывали дворцы и поместья и даже женили своих детей на лицах, предложивших самую высокую цену. Когда Карл V нуждался в деньгах для войны с протестантами в Германии, он использовал приданое, которое получил его сын Филипп, женившись на португальской принцессе. Господствующая система была емко охарактеризована римским историком Тацитом при описании ситуации, когда однажды, во время правления императора Тиберия, Сенат проголосовал за перевод денег из старого республиканского аэрария в императорский фиск: "как будто это имело значение".
То, что было справедливо в отношении императорского имущества (сложно сказать, какой термин здесь наиболее уместен), относилось также к армии и бюрократии. И та, и другая состояли из людей императора и служили ему, а не государству; одни служили ему как частному лицу, другие - в его публичном качестве. На практике различие между первыми и вторыми, как правило, стиралось. С целью добавить блеска двору некоторые из высших императорских сановников занимались удовлетворением личных нужд императора: подносили императорскую чашу, следили за императорским гардеробом, надзирали за конюшней и т. п. Напротив, дворцовые слуги, не важно, свободные или рабы, которых можно было купить и продать, часто использовались для решения "общественных" задач, включая командование императорскими телохранителями и занятие таких жизненно важных административных должностей, как секретарь императора. Иногда соответствующий персонал состоял из евнухов, взятых из императорского гарема (который был не только местом, где содержались женщины императора, но вдобавок включал такие институты, как монетный двор и арсенал). Так было, помимо прочих, в Персидской, Византийской, Арабской, Османской и Китайской империях.
Как показывают военные кампании византийского генерала Нарсеса и китайского адмирала Чжен Хэ (оба были евнухами), правление домочадцев не обязательно было менее компетентным или более коррумпированным, чем осуществляемое постоянной администрацией. Однако оно осуществлялось в обход элиты высокородных и образованных literati, которые считали, что их посты узурпированы и доступ к императору контролируется людьми, к которым они относились со смесью страха и презрения. Будучи низведенными до полного политического бессилия, они находили выход своему раздражению в писательстве. Этим, вероятно, объясняется дурная слава, которую часто приобретало правление домочадцев императора в глазах как современников, так и многих последующих историков.
Независимо от того, были служащие свободными людьми или нет, члены как администрации, так и армии, разумеется, были преданны императору. Их присяга была адресована императору лично и должна была приноситься повторно каждый раз при восхождении преемника на трон. В ответ они, вполне естественно, могли ожидать тех или иных императорских щедрот. Многие императоры, чтобы обеспечить неизменную лояльность высшей администрации и служащих, периодически дарили им подарки, и ценность каждого подарка тщательно отмеривалась в соответствии с рангом получателя, так чтобы не обидеть остальных. Смешение частного и общественного усугублялось тем, что многие члены класса собственников, особенно купцы, также отвечали за сбор налогов (особенно дани, выплачиваемой товаром) и лично несли ответственность за доставку дохода в императорскую казну. Если казна истощалась, купцов и чиновников силой принуждали предоставить ссуду. Так смешивались императорская служба и частное предпринимательство. В отсутствие абстрактного института государства вся структура представляла собой фактически гигантскую систему вымогательства, в рамках которой император вместе со своими слугами, каким бы ни был их точный статус, "стригли" все остальное население.
Абсолютная власть императора, с одной стороны, и отсутствие четкого различия между частным и публичным, с другой, означало, что единственным институтом, более или менее свободным от деспотического вмешательства, была официальная религия или церковь. Часто она имела свою систему налогообложения, параллельную императорской, как, например, у инков. В других местах церковь владела обширными имениями, которые уступали только императорским, как в раннесредневековой Европе. Даже там, где император по совместительству являлся главой официальной религии, как в большинстве империй, эти факторы давали ей определенную автономию. Конечно, ресурсы, которые оказывались ей доступны благодаря этой автономии, часто пробуждали алчность императоров, всячески стремившихся завладеть этими богатствами. С другой стороны, тот факт, что императоры были обязаны своим положением религии, обычно требовал вести себя по отношению к ней осмотрительно. Открытое столкновение с церковью могло навлечь большие неприятности. Многие императоры, которые так поступали, заканчивали плохо, как, например, египетский император Аменхотеп IV (Эхнатон), попытавшийся поставить новых богов на место старых. Селевкид Антиох III был убит в 187 г. до н. э. после ограбления им храма Ваала. По-видимому, одной из причин легкого успеха испанцев в Перу был тот факт, что как раз перед прибытием Писарро и его людей император Инка Атахуальпа поссорился с жрецами при попытке уменьшить расходы на поклонение императорским мумиям, от которого жрецы выигрывали больше всего. Напротив, относительная безопасность, предоставляемая храмом, часто превращала его в то место, куда во множестве спешили обычные люди, чтобы отдать на хранение свое имущество. Это позволяло храму осуществлять банковские операции и постепенно превращаться в коммерческий центр; менялы, которых Иисус изгнал из иерусалимского храма, по-видимому, были обычным зрелищем.